「父子騎驢」 國有地標售怎平衡

內政部對中市標售重劃後的抵費地有不同的想法，成為近日熱門新聞議題。其實跨中央與地方、不分政黨執政的縣市都曾發生過。

近者如本年初，外界亦曾質疑國產署標售台南平實營區的地上權，權利金（相對二○二一年的同區標售）漲一點五倍，有帶頭炒地之嫌。遠者則如二○一九年，時任高雄市長的韓國瑜處分多筆抵費地，遭批言行不一，因為其在選前曾評論他黨前市長「賣產還債」決策。觀之目前高市府處理多筆（尤其是近期台積電設廠用地的高雄大學區段徵收特區）土地標售案，也傳類似爭議。

跳脫政治語言與動作，衍生與民眾福祉攸關的深刻思考是，土地標售是否讓各級政府陷入「父子騎驢」的兩難困境，而難以有平衡之道？筆者有兩個發現可供政策參考。

一是追溯本土不動產價格的波動歷史，七○年代係以國泰建設標得南京東路國有地為帶動漲幅的源頭；八○年代則轉移至信義計畫區的大面積標售案；九○年代除了信義區，大安區的標售也成為帶動漲幅指標。二○○九至一○、二○二○至二一年間，政府多次標售精華區公有土地「是否帶動不動產價格的普遍上漲」，屢次成為焦點。歷史不又在現在重演？儘管財政部多次引據資料指出，國有地標售的面積與金額占全國土地買賣的比率，分別只有萬分之四、千分之六點八，且稱從供需觀點來看，國有地若不標售，市場的土地供給減少，價格反而會上漲更多。

提供不同的看法如下：根據不動產估價常用的「市場比較法」基本邏輯，「成交即是合理」的比價效應，會使得政府土地的標售與不動產價格掛勾；關鍵點可能不在於標售數量或金額「占比」，而在於標售地「定錨」的指標意義。然而，行政院於二○○九年宣示未來大面積（指住宅用地五百坪、商業用地三百坪以上）的國有土地只租不售，改以「設定地上權等與民間合作開發」進行；二○二三年起更限縮面積二百坪以上國有土地的標售。但改採「使用權標售」，有讓帶動房價上漲問題得到解決嗎？

二是不管何種標售，它都不單純是居住正義問題，還涉及中央與地方長久財政收支畫分的待解難題。以財政部二○○九年度的三九○億元歲入組成來分析，其中土地出售就占三四○億元；而在國有財產局國有土地處分所得的「年度績效目標值」中，二○一○至一三年目標值設定為九四二億元，其中約九成係倚賴標售國有土地。中央財政是這般，地方又會好到哪裡？相較中國大陸，各級政府「財政土地化」（依靠出讓土地使用權的收入與土地相關稅收來維持地方財政）雖沒那麼嚴重，但地方政府的建設經費卻高度倚賴土地標售，值得中央注意其形成政策間的矛盾現象 。

過去業界曾有建議地方政府公開標售土地應比照台股建立「漲停」機制，比如以底價一二○％為天花板，若有兩家以上出價高於漲停價，則採抽籤等方式決定。筆者提出平衡前述困境的參考方式為「逆景氣循環」的標售設計；亦即，在建立土地儲備制度下，政府在景氣太過熱絡時應停止標售來降溫，在景氣不佳時則採取類似凱因斯「大規模的公共基礎建設」概念，反向操作來振興景氣。