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許嘉棟/央行的功過難斷(下)

令問題更複雜的是,中央銀行因屬國營事業單位,故還肩負了一項央行法所未規定,但為所有公營事業共同都有的任務,那就是必須為國庫賺取盈餘。自二○○二年起,央行對國庫的貢獻每年多在一千五百億元以上,占中央政府決算收入的比重多在百分之九以上(二○一八年起降至百分之八至九之間)。

我在二○一○年即曾為文指出,央行若追求盈餘,其可能採取的手段將扭曲貨幣與外匯政策:擴增外匯存底、傾向新台幣貶值、減少沖銷、放任資金過剩、利率走低。台灣二○○二年以來的貨幣金融情勢與此若合符節,今年八月中研院四位財經院士,以及去年四月出版的「致富的特權」一書(作者含三位台大經濟系教授),即是據此批評央行。

然而,央行對國庫的貢獻,卻受到未必明白其不良副作用的行政與立法等政府單位,以及許多民眾的讚揚。此一貨幣金融情勢是否的確是因央行以追求盈餘為目標而導致,只有央行主政者心知肚明。一個可能的情境,或許是央行在藉買進外匯,以壓低新台幣對外匯價,同時形成貨幣寬鬆與利率走低,以追求協助出口與經濟成長之目標時,一石兩鳥地善盡了擴大盈餘、貢獻國庫的職責。

回到央行政策與其職責的關聯度。央行在充裕國庫方面的貢獻,是相當具體、不容否認的。低匯率與低利率在理論上有促進經濟成長的正面作用;但在負面影響方面,低匯率造成進口物價上升、貿易條件(一單位出口品能換得進口品之數量)惡化,國民福祉因而受損;資金寬鬆與低利率則可能刺激消費者物價,以及房價上揚。在現實面,台灣近廿年來,雖然平均經濟成長率的全球排名並不差,消費者物價也大致平穩,但是貿易條件也的確呈現惡化,房價大幅上漲。這些正面與負面的現象,除了部分是央行政策所導致,但也與諸多其他國內外因素與政策密切相關,故可真正歸功或歸咎於央行政策的程度究竟有多少,尚值得進一步研究。因此,要嚴謹、公正地梳理、評估央行的功過,是一項艱鉅的挑戰。

學者與央行的論戰,還擴大及於所得與財富分配,以及產業與經濟結構轉型、升級等議題。這些議題事實上與央行的法定職責沒有直接關係,故本文就不著墨了。

綜上,央行功過之所以難斷,主要關鍵之一在於央行之職責過於龐雜。不少先進國家把「維持物價穩定」明定為央行之唯一職責;另有一些國家(例如美國)雖再加上「促進景氣與就業」一項,但多將物價穩定作為首要任務。職責單純化,央行的取捨問題就可減少,外界也較容易評斷央行的功過。另一個關鍵是:對首要任務之物價穩定,是否訂有數值化的明確目標。紐、澳、英、美等先進國家,都將物價上漲率控制在百分之二至二點五或以下,訂為其央行的努力目標或職責。這對評斷央行之表現,進而予以究責方面,即有清楚的依據,且簡單易行,少有爭議。

最後,再次呼籲行政與立法部門降低對央行盈餘繳庫的要求,以免央行在壓力下,扭曲了貨幣與外匯政策。

(作者是東吳大學辜濂松先生紀念講座教授、曾任央行副總裁)

外匯

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