星期透視／罷免議長：美式民主崩壞徵兆？

研究國會政治的學者公認，美國國會所擁有的權勢為全球國會的翹楚。理由不難理解，因為殖民地人民當初主張獨立，便因受不了英王的專斷，一旦有權制定自己的憲法，自然將許多權力授予合議制的國會行使。由於擔心國會大權在握形成集體專制，制憲者於是又將國會拆分成參眾兩院，透過相互制衡避免濫權。

然而，美國是聯邦制國家，各州自主性強，利益更是不同，這樣一個合議制機構難免因山頭主義或利益交換，造成政策破碎、前後矛盾的弊象。幸好美國在十九世紀出現幾位雄才大略的議長，透過政黨組織與委員會任命有效壓制地方山頭，不僅使國會治理成為可能，也保住美國政體完整。但代價是，這些議長因專斷獨行被冠上「大哥大」、「沙皇」等稱號，凸顯國會運作不民主，也讓知識分子不以為然。

崇尚自由的民意代表當然受不了議長的強勢領導，於是彼此串連在一九一○年發動史上有名的「國會叛變」，利用許多議員復活節返鄉時奇襲修改國會內規，剝奪議長諸多職權。議長自此無法掌控國會，影響所及，讓各地議員如脫韁野馬，為了選區利益競相調高進口關稅，刺激他國採取反制措施，最後導致二○年代經濟大恐慌。二戰後，國會自我檢討深知缺乏議長的有效領導，聯邦制下的國會根本寸步難行，於是又通過一連串改革方案企圖重建議長權威。然而，權力一旦釋放，重新聚攏談何容易？七○年代的水門事件讓國會改革者醒悟，削弱議長職權已然造就「帝王總統」，國會重掌決策恐已不再可能。

事實上，大環境的改變也使得議長無法繼續扮演國會大家長的角色。七○年代國會為了遏止選舉經費高漲，開始立法限制政黨對候選人的補助，這使得候選人轉而尋求利益團體成立的「政治行動協會」（類似台灣的選舉後援會）金援。競選經費既然相當比例來自利益團體，當選後議員便不能不配合利益團體的主張，相對削弱了政黨的整合能力。前議長歐尼爾便曾沉痛的表示：「美國國會已無所謂的多數黨，今天所有的決策都靠臨時湊出的多數。」

政黨既然不再可恃，國會決策便更為多變且不可測。上個世紀學者曾說，「國會議員再怎麼不受控，選議長時至少還會尊重政黨分際。」但年初的麥卡錫必須歷經十五次投票才能就任，現在又因同黨議員提案而遭罷免，這個政黨立場的最後防線顯然也告瓦解。

從歷史長河來看，國會決斷力與領導力日趨下滑是難以挽回趨勢。但問題是，憲法白紙黑字授予國會的龐大權勢，並未因政治生態改變而出現結構性調整。立憲先賢曾構想將大權授予國會兩院，可以避免國家急躁與情緒的做出錯誤的決斷；但當國會已證明無法扮演好守門員角色時，國會這些權力反而成了分贓與需索的工具。許多利益團體因此乘虛而入，希望透過國會影響政府決策。目前五百三十五位議員的美國國會，登記有案的次級團體竟多達八百餘個，許多甚至是利益團體所成立，這使得議員更具獨立性。一個無法凝聚集體意志卻又大權在握的代議機構，議長下台透露的恐怕已是民主崩壞的警訊。（作者為中美文經協會常務理事）