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【專家之眼】北約東擴—實力提升抑或負擔增加

有鑑於俄國入侵烏克蘭,芬蘭、瑞典有意加入北約。路透
有鑑於俄國入侵烏克蘭,芬蘭、瑞典有意加入北約。路透

從今年俄羅斯入侵烏克蘭,雙方爆發武裝衝突後,整體歐洲安全體系受到嚴重衝擊,但亦總算是讓全球戰略觀察家與政治評論者,開始認真反省思考,從冷戰結束後,北大西洋公約組織不斷向東擴張其涵蓋範圍,從安全架構來說,究竟是實力提升抑或負擔增加?

不論誘發俄羅斯與烏克蘭衝突之具體因素為何?但從整體安全環境之結構性角度分析,其實就是繼承前蘇聯政治體系之核心實體俄羅斯,面對北約組織不斷東擴,特別其勢力範圍即將涵蓋至烏克蘭境內,在喪失緩衝國隔絕直接衝突,所產生疑慮與畏懼,被迫運用武力攤牌,倒是各方學者專家獲得共識之不爭事實。

北大西洋公約組織從1949年由12國創始會員國組成以來,在冷戰期間曾經五度增加其成員國並隨之擴張其地理涵蓋範圍。冷戰結束後,儘管多位西方政界大老與戰略學者再三提出警告,同時莫斯科亦不斷撂下狠話,但從1999年開始,北約就開始五度不斷向東擴張,並毫不避諱地,將俄羅斯視為戰略緩衝地帶之東歐國家,納入其集體防衛軍事體系。

其實遠在2008年,烏克蘭就已經申請加入北約,當年布加勒斯特北約峰會中,就曾經決議通過未來將會接受烏克蘭與喬治亞兩國加入北約,只是詳細時程與條件細節都還需要協商,因此莫斯科對於基輔所抱持加入北約政策傾向是早就確認,只是在找尋時機攤牌,並還希望能夠透過烏克蘭內部政局變化,扭轉此等趨勢。但當2014年2月底克里米亞情勢發生變化,俄羅斯悍然派兵在3月完全掌握克里米亞後,俄烏關係就走上難以回頭之不歸路。

從今年俄烏爆發衝突後,再度掀起另波加入北約潮;特別是在冷戰時期,刻意保持中立之芬蘭與瑞典政策亦開始轉向,明確表態要加入北約。芬蘭總理馬林(Sanna Marin)與總統尼尼斯托(Sauli Niinisto)發出新聞聲明,宣示芬蘭將立即送出加入北約申請書,並將儘速在芬蘭國內完成申請加入北約各項程序。而瑞典外交部長林德(Ann Linde)則是重申瑞典加入北約將可穩定波羅的海周邊情勢,依據外界解讀,瑞典亦將隨後採取具體行動,向北約遞送申請書。

儘管在俄烏開戰後,西方媒體不斷密集報導烏克蘭、芬蘭、瑞典與喬治亞有意申請加入北約訊息,但其中卻是暗潮起伏,未來整個過程絕不是如外界所想像般那樣平順無礙,能夠依申請國意願一蹴而成。對此吾人應思考下列因素,方能作出公允評斷。

首先要指出,申請加入北約組織其審查決議是採取共識決,換言之,只要有任何特定會員國出面有所異議,其實就有可能讓整個申請案泡湯。基於此項北約規章上之結構性因素,巴黎與柏林才有機會向莫斯科提出保證,以排除烏克蘭加入北約來換取停火協議。目前土耳其出面指控瑞典與芬蘭包庇恐怖組織成員,表態將抵制其申請案,其實就是點破申請國必須化解其與北約組織成員國所有政治矛盾,才有可能獲得機會加入北約。

其次就是要提醒,加入北約組織誠然是能夠獲得集體防禦之安全保證,但天下沒有白吃的午餐,申請國若不是要加強本身軍備實力,擺出帶槍投靠實力與意願,同時還要答應許多支持北約組織採取集體軍事行動之政治承諾,否則不可能會有搭順風車,白吃北約其他會員國安全保證與軍事支援霸王餐機會。

再者就是申請國在加入北約組織後,為能達到北約組織軍事作戰行動共同規範要求水準,不但在軍事硬體上要符合北約標準,在作業程序與組織架構等軟體面向上,也要經過很嚴重折騰才能無縫銜接。從以往北約成員國多次擴編過程觀察,這不僅是要投注經費,更要徹底改造軍事思維,其陣痛期相當長久絕對不能等閒視之。

此外還是要回到原始出發點,北約東擴對著潛在會員國不斷招手,究竟到最後會是實力提升抑或是負擔增加?擴大集體防禦地理涵蓋範圍,會不會成為不可承受之重?有沒有可能是叫好不叫座,申請國最後變成食之無味棄之可惜戰略雞肋,更有無可能是激化對立招來橫禍引發衝突之誘因。

最後必須很冷靜地提醒,對芬蘭瑞典之所以要在此時加入北約,真正原因是畏懼俄羅斯對其所能產生威脅?抑或是打算趁機進場揀個便宜呢?依據冷戰時期蘇聯所具備軍事實力,對比俄羅斯目前實質戰力,再加上軍事對峙程度與蘇聯擴張之企圖心,為何當時瑞典芬蘭未曾旗幟鮮明選擇加入北約,到底其真正底牌與盤算為何?看來絕不是如其表面所說那樣單純。

不過千算萬算,總還是不值天一劃;申請加入之新會員國將面對北約既有會員國進行政治精算,未來協商談判過程,將會有可能成為國際關係學門中教科書層級之題材,且讓吾人屏息等待好戲上演吧!

烏克蘭 俄羅斯 俄烏戰爭

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