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廖元豪/聯合政府的藍白拖

藍白合持續陷入僵局,接下來將進入政黨協商。   圖/聯合報系資料照片
藍白合持續陷入僵局,接下來將進入政黨協商。 圖/聯合報系資料照片

廖元豪
廖元豪

明明大多數民意都期待政黨輪替,為什麼賴清德還能老神在在?為什麼民進黨在施政與政治人物品德上連番出包,卻似乎吃定多數民意根本拿他們沒辦法?

因為藍白合拖拖拉拉,看起來就要被各個擊破。而「藍白拖」的原因之一,是找不到一個讓兩黨合作,在理念、利益、權力上都可以分配妥當的機制。經過多日口水戰,終於雙方都把「聯合政府」這個概念搬上檯面。如果能好好處理,這或許是解決藍白拖,真正合作的一個方法。

為什麼藍白合很難談?因為我們的制度與慣例,是「總統選贏者全拿行政權」。

人民雖然可以選總統與立委,但各政黨要執政,就必須拿到行政院,也就是俗稱的內閣或狹義的「政府」。絕大部分的政府權力、預算、資源,都在行政院。如果選上總統,或拿下立法院多數,卻沾不上行政院,那就白搭。在一九九七年修憲後,行政院長的任免權成為總統專屬權力,總統可以決定誰當行政院長,也可以隨時攆走不聽話的院長。憲法原本設計的「立法院閣揆同意權」以及「行政院長任免副署權」都不復存在。行政院雖然依憲法仍是國家最高行政機關,但這個機關的首長,總統卻能呼之即來揮之即去,實際上成為總統的執行長。

再說副總統一職,其實位高權不重,憲法上規定的副總統,不是「副手」而是「備胎」。除於總統缺位時繼任,或總統因故不能視事時代行職權外,平時別無其他職權。當年的副總統呂秀蓮曾自陳「沒有公文可批」,就是最佳的寫照。

如果還以為立法院多數黨可以槓上總統,控制行政院,那就請回想一下陳水扁總統當政那八年:立法院多數乃是國民黨,但國民黨完全影響不了內閣組成。除了一開始的唐飛外,後來七年多都是由民進黨組閣。國會多數黨經常杯葛,但八年過去,行政院還是民進黨的。如果賴清德當選總統,就算民進黨沒有過半,他難道會任命任何藍白大咖擔任行政院長?就算他肯,內部爭權超凶的民進黨也絕不允許。立法院雖有倒閣權(不信任投票),但倒閣以後無法參與組閣,新的行政院長還是由總統指定,立委還可能遭到總統「解散立法院」的回馬槍,他們何苦這樣「公忠體國」,冒險犯難?

總統有著最重要的權力,可以任命行政院長作為執行長;而副總統僅屬備位。因此若只看憲法規定,大家當然只想當正的,不想當副的;只想當頭,不想當跑腿的。

在這個憲法結構下,想要走內閣制幾乎不可能,因為內閣制是由立法院多數來組閣,這與目前總統全權指定行政院長的規定根本無法契合。但「聯合內閣」就比較有彈性:形式上仍是由總統任命行政院長,但藉由政黨政治,讓藍白兩黨與候選人進行大方向的協商。未來總統任命的行政院長以及內閣人選,必須現在就與另一黨先行討論、協調,務必讓藍白均能參與國家大政的決定,而不是總統一人專擅。這個協商結果,尚應公諸於眾,作為對全國的承諾,而非密室分贓;這也可以避免選上了總統就賴皮,硬是毀約任命「本黨」的人當行政院長,整碗捧去。

當然,這種協議必須要建立在利害與共、相互信賴之上。它不是可以靠法院強制執行的商業契約,而是政治合作的盟約。如果藍白能夠談成,那不僅能夠大增政黨輪替的機會,也使總統「整碗捧去」的憲法結構可以緩和一些,更能為多年來無窮惡鬥的台灣政治,打開一扇大門。

(作者為政治大學法律學系副教授)

內閣 立法院 藍白合 行政院

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