葉倫警告債限「災難」好假？ 學者籲兩步驟導正視聽

美國財政部長葉倫頻頻警告，美國國會若遲遲不同意提高法定債務上限，最快6月1日，聯邦政府沒錢償債的「大限日」就會來臨，導致「經濟災難」，「我們將沒有足夠現金能履行所有債務，不論拖欠的是到期美債的利息支付，或社會安全和聯邦醫療保險給付」。

獲聘將出任華盛頓大學聖路易法學院副教授的克拉克（Conor J. Clarke）和同樣曾任司法部法律顧問辦公室（OLC）顧問的夏皮洛（Kristin A. Shapiro），則投書華爾街日報說，觸及「大限日」並不會造成美國國債違約。

這兩位法律學者指出，償付國債有個特點是其他政府支付所無的：政府償付到期美債時，受制於法定債限的債務金額就會降低，這意味政府可讓這種債務「展延」，也就是發行新債償還舊債，同時不會違反債限。

即使過大限日 仍能償付債息和社安金

事先擬定計畫準備在「大限日」過後展延債務，藉此信守償債承諾，不光是理論而已。事實上，公開紀錄顯示，早在美國2011年債限之爭兩黨僵持不下期間，財政部就曾擬定這樣的計畫，一名官員當時解釋：「償付到期美債的本金，可藉由標售公債籌資支應，這將把到期證券展延至新發行債券，所以用新債發行收入即能支應到期證券的贖回。」

同理，「大限日」降臨，也未必會導致社會安全給付和其他由聯邦信託基金支付的款項戛然而止。支付這類津貼的財源來自於薪資稅收，而薪資稅收投資在財政部發行的特別證券，這些債券計入整體債務。財政部有權贖回這些證券，以支應津貼給付；若是贖回這些證券，受制於法定債限的債務金額隨之降低。因此，償付社會安全津貼，一如償付到期美債的本金，也能騰出更大的空間避免觸及債務上限，讓「展延」策略更可行。1985年和1996年，發生類似的債限之爭後，美國總審計長就斷定，這種策略是合法的，因為不會「使受限於法定上限的待償債務總額增加」，也因此不會「僭越國會依憲法授權舉債的權力」。

支付社會安全津貼和償付國債不僅合法，也是法定義務。因為無論是否觸及法定債限，拜登政府都能夠持續履行這些支付，也因為這些支付不會排擠其他聯邦支付，所以必須這麼做。否則，政府將沒能履行憲法職責、如實執行那些法令--即使不援引憲法第14條修正案中的公共債務條款，此論點依然站得住腳。

大多數的政府支付不涉及債務展延，包括公債利息支付在內，因為計算法定債務是否將觸及上限的美債只以「面額」計算。而美國公債每月須支付的債息，相對於即將入庫的稅收而言，只占一小部分，而政府有廣泛、合法的權力，可在「大限日」過後，優先支付債息。財政部只要像2011年那樣提早規劃，利息償付是可以持續不輟的。

當然，「大限日」仍帶來不確定性，不宜樂觀過度。但行政部門有權力也有義務，履行償付國債和支付社會安全津貼的承諾，也有權優先履行最屬燃眉之急的政府債務。基於這些理由，「大限日」來臨時，若是稅收一時之間不足以支應所需，政府可能面臨短暫關門的情況。

美國政府不乏短暫關門的前例，在柯林頓、歐巴馬和川普擔任總統期間都發生過，導致一些聯邦債務暫時無法履行。一旦政府關門時期結束，債務得以償付。「關門」之所以發生，是因為政府用完可合法支出的授權；「大限日」之所以發生，是因為政府用完可合法提高稅收的授權。

兩步驟導正視聽

克拉克和夏皮洛建議，國會可採取一些步驟，矯正先前談論債限時誤導大眾的說詞，那些說法已隨「大限日」愈來愈近而驚擾金融市場。

一，眾議院可傳喚財政部官員出席，確認行政部門有廣泛法律授權，能在「大限日」過後履行政府最迫切的債務。眾院也應該確認，財政部實務上有能力把某些重要債務視為第一優先。早在2011年，官員就已闡述為何「可運用現行制度，落實有限度的優先化計畫」；但葉倫最近仍警告，那些制度是設計用來「準時償付我們所有的債務，而不是挑選應付哪些帳單」。

二，兩黨法律顧問小組（BLAG）應發布聲明，確認財政部有合法授權，可在「大限日」過後展延債務，以利償付國債和社會安全金。BLAG由眾院議長及眾院兩黨領袖組成，有足夠分量代表眾院發言。在行政部門與眾院合作下，金融市場即可放心，這些償付會持續進行，且不會遭遇任何可信的法律挑戰。

葉倫最近宣稱，如果國會未能提高債限，「我們會面臨一場經濟和金融災難，那將是我們自作自受」。但克拉克和夏皮洛說，若災難果真發生，或許是因為市場對「最糟糕的債限危言聳聽之詞」嚴肅以待，而不是斥之為另一種談判伎倆。