梅花名家：立院院長嚴守中立的誤解

立法院長韓國瑜、副院長江啟臣因列名國民黨團總召傅崑萁提案為共同提案人，被民進黨團總召柯建銘批評為｢嚴重違反議事中立，有違法之虞。｣｢公民監督國會聯盟｣（公督盟）也隨後發表聲明，指稱此舉違反《立法院組織法》第三條規定，立院院長與副院長｢應本公平中立原則行使職權｣的原則，故呼籲兩人應在3月15日前主動撤簽提案，｢避免擴大政治紛爭，維持立法院秩序，處理議事。｣公督盟認為，立院正、副院長擔任共同提案人，｢恐會造成未來嚴重的政治紛爭，無法扮演公道伯角色，也損及全民院長高度。｣

柯建銘是立院唯一連任十屆的資深委員，公督盟關心立院運作則有超過三十年的時間，兩者均非國會運作的外行人，但對立院院長角色所表達的看法，卻似乎略顯淺薄，讓人深感失望。

柯建銘、公督盟看法淺薄 讓人失望

民主國家國會大體可以分為兩類，一是英國的立法與行政融合制，另一則為美國的立法與行政分立制。由於國會定位不同，對議長角色的定位也大相逕庭。

在立法與行政融合制下，擔任行政最高首長的內閣總理（或稱首相），通常也具備國會議員身分，有權參與議事辯論與表決。由於國會是合議制機構，為了使預算與法案順利通過，總理通常均由政黨領袖擔任，透過政黨運作領導黨籍議員通過行政體系所欲求的法案。行政首長既以黨魁身分在國會運作，主持議事的議長便必須嚴守中立，否則議會將可能出現｢兩個太陽｣，侵蝕首長的領導統御機制，進而破壞責任政治精神。

英國國會議長的表現，正是融合制的最佳典範。議長不僅不能出席黨團會議或自行提案，甚至不能受邀參加議員的聚餐或聯誼；議長薪給也由獨立基金支付，不受議會預算與多數決影響。如此絕對中立，使得擔任議長者多是不具政治野心的議員，朝野政黨競選時也會保障其連任，避免這難得人才因選舉涉入黨爭。這樣的議長人選，若非特定的歷史傳承與政治文化，一般國家恐怕難以尋覓，例如印度雖然抄襲英國制度，但因堅持由重量級議員擔任議長，結果導致議會紛擾不斷。

美國採行政立法分立體制，官員不得兼任議員，當然亦不得參與國會提案、辯論、與表決。但國會是合議制機構，無人領導便容易陷於一盤散沙難以成事。此外，分立制的設計將行政與立法視為競爭關係，國會若無有效的領導又將如何監督行政為納稅人看緊荷包？在行政首長無法參與國會的情況下，領導國會之責便落在議長身上。

合議制機構領導人若不藉由利益分配凝聚多數支持，便只能在理念與政策上扮演議員的領頭羊。故而，美國議長若與總統不同政黨，議長便是在野黨領袖，此為大家所共知的事實。以議事中立為由，主張議長不得參與提案，根本是對國會運作的誤解。去年11月美國政府面臨預算用罄可能被迫關門的難題，眾院議長強生主動提出｢兩階段延續決議案（two-step continuing resolution）｣為僵局解套，便未聞議員因此指責議長提案的不當。反對立院院長具有政黨色彩或政策主張，難道是希望立院繼續和稀泥以政治分贓維持表面和諧？

議長超然公正 仍可展現政策政黨偏好

身為議長，在會議主持上當然必須公正，這正是為何，議長已是在野黨魁，其下卻還要設｢多數黨領袖｣（majority leader）一職。所謂主持會議必須公正，指的是議長只能依循議事規則進行決斷，並非不能展現政策或政黨偏好。但議長既要主持會議，若無暇動員議員支持政黨的主張，一旦投票落敗對議長威信自然有所減損。故而，美國參眾兩院皆在議長下，另設｢多數黨領袖｣，為議長擔負動員與催票的工作。必須提醒的是，議長是議事規則的詮釋者，依循議事規則主持會議是否就必然公正中立？研究國會政治的學者恐怕早有許多質疑，公督盟擔心｢球員兼裁判｣的議場場景，其實每天都在美國國會上演。

台灣憲政體制被稱為｢半總統制｣，設計上明顯接近分權制衡的精神，在此分權制下若期待立院院長扮演英國國會議長的角色，恐怕便有些強人所難不切實際。

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