【專家之眼】解讀美國最新版國防戰略

美國國防部10月27日對外公佈最新版《美國國防戰略》(2022 National Defense Strategy of the United States of America Including the 2022 Nuclear Posture Review and the 2022 Missile Defense Review)；將最新版《美國國防戰略》(National Defense Strategy)與《核武戰備態勢檢討報告》(Nuclear Posture Review)以及《導彈防禦檢討報告》(Missile Defense Review)兩份報告同時合併公佈。(網址：https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF)

儘管在表面上此項政策文件看起來係繼10月12日美國總統拜登公佈《美國國家安全戰略》兩週後，隨即推出美國國防部承接上級政策指導，針對國防政策所發展出之政策指導文件。但若是仔細回顧拜登政府在2021年1月接掌大權後，隨即在該年3月3日就推出份量共計24頁，名稱為《美國國家戰略暫行指導》(Interim National Security Strategic Guidance)之初步政策論述；然後再歷經一年九個月政策檢討規劃作業，才在今年10月推出厚達48頁之《美國國家安全戰略》正式版本，其實就可理解拜登政府國安團隊謀士，確實是以相當審慎態度處理此等政策文件。

無獨有偶，美國國防部其實早在今年3月28日，就已經依據前述《美國國家戰略暫行指導》撰擬出機密版本《美國國防戰略》呈交國會，並就該項文件發表內容要點聲明。同時在今年9月底時，華府國安圈內人士就在盛傳，《美國國防戰略》公開版本即將問世，如今正式對外非機密性之《美國國家安全戰略》與《美國國防戰略》相繼推出，其實若是思考前述來龍去脈與發展進程，再細讀其中論述內容，其實完全不令人意外。

美國此等國家安全論述文件架構始自1986年《美國國防部組織重整法案》(Goldwater–Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986)，但通常都被國安研究學界依據該法案提案人共和黨亞利桑那州參議員高華德(Barry Goldwater)與民主黨阿拉巴馬州第四選區眾議員尼科斯(William Flynt "Bill" Nichols)，將其簡稱為《高尼法案》。

依據該法案原始構想，承接《美國國家安全戰略》之附屬政策文件，應當是由聯合參謀首長會議主席所主導，並且負責簽署發佈之《美國國家軍事戰略》；但是後來華府政治圈內政情變化，2005年由時任國防部長之倫斯斐德(Donald Henry Rumsfeld)率先主導另行發佈《國防戰略》，隨後在2008年再由繼任國防部長之蓋茲(Robert Michael Gates)跟進，再度發佈第二份《國防戰略》，此時就讓研究者亦必須關注該份體制外之政策文件。

此種情形直至2017年美國國會眾議院武裝部隊委員會(House Armed Forces Committee)在審核年度國防授權法案時，才找到解套方案。由於美國國防部必須在每屆總統任期之初編纂《四年期國防總檢》(QDR：Quadrennial Defense Review)呈送國會，說明該任期內之國防施政構想與預算規劃方案，但由於其內容涉及多項機密資訊與實質數據，因此美國國防部各個幕僚體系，面對如何拿捏表述內容，在太過具體洩露機密資訊與過份抽象遭致公眾責難之間，來回擺盪左右為難，總是會被搞到有苦難言地步。

此種狀況最後總算是由國會出面，透過立法過程，廢止撰擬《四年期國防總檢》法定要求，並讓《國防戰略》成為替代文件，最後總算在川普總統任內於2018年首度推出具有法源之《國防戰略》。

在此必須提醒，儘管川普政府在2018年公佈其《美國國家安全戰略》與《美國國防戰略》，但是參謀首長聯席會議主席還是在2019年3月公佈《美國軍事戰略》；而各個相關文件內容之間都能保持區隔，雖能相互呼應，但卻不至於讓人感覺疊床架屋論述重覆。

總而言之，此等政策文件總是充滿外交辭令與官樣文章，國內媒體與國安學者專家總是會拿“Taiwan”當關鍵字搜尋，然後拿著那幾句話說文解字大作文章，最後發現所用辭語總是與整個架構內其他政策文件論述幾乎完全相同，不會獲致任何具體結論。假若沒有辦法從《美國國家安全戰略》確認美國是否會出兵護台，就不必再妄想從《美國國防戰略》找到答案。

因此與其在《美國國防戰略》透過尋找與台灣相關論述打轉，無寧投注心力仔細解讀同時公佈25頁之《核武戰備態勢檢討報告》以及12頁之《導彈防禦檢討報告》兩份文件。美國政界有個源自1984年溫蒂漢堡廣告政治語彙：「牛肉在那兒？」(Where’s the beef?)我的答案是在後面兩份文件！