【專家之眼】防衛白書是日本「前瞻戰略」的起手式

日本13日發表防衛白皮書,示意圖。美聯社
日本13日發表防衛白皮書,示意圖。美聯社

日前,日本內閣會議議決通過本年度防衛白皮書,該份政策刊物雖然是由防衛大臣岸信夫出面寫序,但在體制上卻代表日本政府整體立場,所以雖然是說明防衛省所主管之國防政策與軍事事務,但在程序上仍然必須經過內閣議決,才能夠正式對外公布。

依據該項刊物統計資料收錄終止時間,就可以理解到彙編此項刊物到正式獲准公開,必須耗時數月;時日長短究竟是代表彙整編纂作業之慎重,抑或是官僚體制內部協調成稿與溝通審議之效率不彰,恐怕很難加以定論。

由於今年在章節編排上,刻意將涉及台灣部分,抽離以往論述將此歸納於中國大陸篇章之內,並將台灣對美以及兩岸關係,再加上雙方軍力平衡狀況,置於第2章「美國與中國的關係等」專屬節次項目下;引起媒體注意報導,反而讓吾人應前瞻日本戰略發展重點因此失焦。

日本整體國家安全政策對於軍事戰略以及實際建軍發展之指導架構,原則上是以《國家安全保障戰略》、《防衛計畫大綱》、《中期防衛力量整備計畫》以及《年度預算》四個層級作為核心。

其中《國家安全保障戰略》是由2013年12月4日由安倍晉三所設立之「國家安全保障會議」所負責審議制定;該機構當時成立後,隨即在當月通過2013年版《國家安全保障戰略》,並且取代1957年由當時國防會議並透過內閣會議所制定,超過55年未曾修訂之《國防的基本方針》。

《國家安全保障戰略》係依據日本外交政策和防衛政策為中心之國家安全保障基本方針,並作為《防衛計畫大綱》的指導文件。其設計期程是希望能夠涵蓋10年,並且依據此項戰略,指導由防衛省負責策定同樣涵蓋期程亦是希望10年之《防衛計畫大綱》。不過儘管前述《國家安全保障戰略》與《防衛計畫大綱》涵蓋期程都是10年,但兩者都可隨時機動修訂,同時亦能在上層指導文件未曾修訂狀況下,就直接修定下階政策文件。2013年12月在安倍晉三主導下制定首部《國家安全保障戰略》,2020年6月時安倍曾經公開宣示其將召開「國家安全保障會議」,修訂2013年版《國家安全保障戰略》,但後來因為政治情勢發展,直到安倍去職,菅義偉接任至今,日本還是未曾修訂2013年版《國家安全保障戰略》。所以本次日本國防白皮書,還是依據2013年12月所制定《國家安全保障戰略》,陳述各項日本國家安全政策。

依據2013年版《國家安全保障戰略》指導,日本防衛省分別制定出2014年版《防衛計畫大綱》,以及在2018年12月再加以修訂成目前最新版本,因此2021年日本國防白皮書,在論及《防衛計畫大綱》要點項目時,還是依據2018年12月所制定《防衛計畫大綱》內容。

而由《防衛計畫大綱》所指導,希望能夠落實該項文件內所設定之國防武力水準,但又必須提出具體財政規畫構想,結合主要裝備籌購與發展整備數量,預計涵蓋期程為5年政策文件就是《中期防衛力量整備計畫》,同樣依據日本2021年版國防白皮書,目前有效版本還是2018年12月配合修訂《防衛計畫大綱》時,所配套彙編而成,涵蓋期程自2019年至2023年之2018年12月版《中期防衛力量整備計畫》。

依據前述日本各項國家安全與軍事戰略建軍發展所涉及之指導性文件效期,吾人必須理解在2023年年底之前,日本勢必要修訂《國家安全保障戰略》,同樣《防衛計畫大綱》看起來亦將隨之調整,而最重要是2018年12月版《中期防衛力量整備計畫》,基於涵蓋有效期程亦是2023年,看來這三份決定日本國家安全政策與軍事戰略之指導文件,在未來必然要面臨重大修訂。

對比2013年世界格局,國際社會權力架構目前已經產生重大變化,影響日本國家安全政策與軍事戰略最重要兩方─北京與華盛頓互動關係,亦在川普執政期間產生根本性變化,同樣北京亦要未來面臨國家領導權力調整變化,東京如何前瞻未來,又要如何面對挑戰,目前已在倒數計時,身在台灣若是只能看到文稿編纂細枝末節,但卻未能前瞻世局變化,豈不令人憂心?

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