國戰會論壇／美國防供應鏈納台地緣政治緊張升高

【文．蔡裕明】

美國國防部於今年1月11日公布首份《國防工業戰略》（National Defense Industrial Strategy）報告。這項戰略報告旨在為未來3到5年美國國防部門在基礎工業領域的參與，以及政策制訂與投資提供基本指導。並且強調美國政府、私人企業和包括台灣、日本與印度國際盟友之間合作的必要性，因應印太地區可能發生的衝突，以期強化美國現有的國防生態系統。

美國於2018年在前總統川普任內即已發布《美國製造業和國防工業基礎及供應鏈彈性評估》（Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency）報告。該份報告說明美國的製造業和國防工業基礎，需要為國家安全做好準備。更在今年《國防工業戰略》闡述美國在面對日益強勁的競爭對手，特別來自中國挑戰時，需要能夠快速且大規模生產軍事裝備藉此保持優勢。報告直指中國於過往30年期間，在關鍵基礎工業領域，特別是造船、關鍵礦產和微電子等方面已成為全球工業強國，有時甚至超越美國及其亞洲和歐洲盟友之能力。此份戰略表明美國所面臨的挑戰不僅是技術層面，還包括維持全球領先地位的戰略需求。

美國國防工業面臨的問題和挑戰

根據《國防工業戰略》，美國國防工業刻正面對四大問題，包括供應鏈韌性、勞動力、採購靈活性與經濟嚇阻不足等問題。

首先，美國國防部尚未妥善利用原本非軍事目的所發展之技術與創新，勞動市場缺少可滿足國防工業生產的熟練工人，並隨著二戰嬰兒潮的退休與年輕世代減少對於國防產業的興趣，此種短缺問題更為嚴重。

其次，由於國防相關資金的不確定性、產業外包或現代化產業製程等不利因素，導致國防部門或產業過度依賴單一國家或對手國的關鍵原料或生產能力。第三，後冷戰時期的不公平貿易，特別是美國對手國所採用之非競爭性政策，例如，不公平的補貼、掠奪性收購、隱藏所有權、轉移關鍵性技術、違反貿易協定等，這些均影響美國與美國盟友的國防相關產業。

此外，美國許多傳統國防工業尚未採用新的製造技術。其主因在於資金投入的不確定，以及是否能夠帶來預期的商業回報，這會影響產品製造的領先時間與周期成本的能力，進而影響國防供應商的脆弱性，讓美國國防供應商僅能在小範圍的利潤中運營，使其易受到國防預算週期性需求與變化所影響。再加上國防產業在工業市場為小規模參與者，國防產業受限於低量購買模式、現代化長期間隔以及過時的設計規劃程序，嚴重影響軍事裝備速度。

今年剛出版的《外交事務》（Foreign Affairs）月刊的一篇文章也指出，美國國防產能擴張速度不足，不能滿足未來一兩年內的緊急需求。這使得快速大量生產相對便宜的防禦系統（例如，無人機）變得更加重要，而且新的國防產業製造商也需要面對國際武器貿易條例（International Traffic in Arms Regulations）的掣肘。

該份文件提出解決這些問題的途徑，包括，強化對擁有關鍵勞動力的培訓，並吸引年輕一代進入製造業和工程領域；增加美國國內生產，減少對外部供應鏈之依賴；採取措施以減少對單一或敵對國家的依賴，例如，通過多元化供應鏈和增加自給自足的能力；增加對公平貿易承諾，以及強化與盟友經濟和技術合作；鼓勵創新和現代化，促使國防部門成為對各種規模之工業更有吸引力之客戶。

台灣在美國「友岸外包」的角色

美國的國防供應鏈已從「離岸外包」轉向「友岸外包」（friend shoring）的新型態供應鏈模式。美國《國防工業戰略》認為應利用現有雙邊與多邊關係，例如，北大西洋公約組織（NATO）、AUKUS和國家技術工業基地（National Technology and Industrial Base，NTIB）等來自地緣政治友好國家的採購。此種戰略目的旨在減少對潛在敵對或不穩定國家之依賴，並減少因貿易爭端、經濟制裁、禁運或政治緊張關係所導致供應鏈中斷風險，並強化美國在國際安全、經濟合作及軟實力之能力。

在這份文件中，台灣被美國列入在全球擁有的適合友岸外包的聯盟和夥伴網絡中，這個網絡還包括，澳洲、加拿大、歐盟、印度、以色列、日本、墨西哥、南韓和英國等國家。美國相當關注台灣半導體在國防產業之作用，也凸顯美國以行動支持台灣，這才有台灣於總統大選前一天，美國眾議院通過《台灣保護法案》（Pressure Regulatory Organizations To End Chinese Threats to （PROTECT） Taiwan Act）與《不歧視台灣法案》（Taiwan Non-Discrimination Act）。

前者強調倘若台灣安全受到中國大陸所威脅，美英等兩國將全力推動將中國大陸排除在國際金融體制與組織之外，後者將推動台灣參與國際貨幣基金會。而且美國在台協會（AIT）在選後即讓美國前國家安全顧問哈德利（Stephen J. Hadley）及前副國務卿史坦伯格（James B. Steinberg）訪問台灣。

台灣為回應美國連續兩天透過文件與法案強調台灣的重要性，當選總統的賴清德於1月13日發表勝選感言時強調，將不遺餘力地進一步發展台灣關鍵的晶片和半導體產業。他說，「對於半導體產業發展，他會大力協助，從材料、設備、研發、IC設計、製造、封裝測試等，形成一個更完整的產業鏈，讓半導體產業在台灣更進一步發展，也能夠因此造福全世界的經濟發展。」賴清德藉此機會重申台灣在全球高科技產業中的核心地位，並強調台灣將繼續在科技創新和全球供應鏈中扮演關鍵角色。

半導體為台灣的經濟命脈，台積電更為台灣的護國神山，這已是台灣無論朝野的一致性共識。面對美國強化國防工業發展並結合國際友邦，台灣實可強化美國及其他友好國家的現有雙邊和多邊關係，提高在國防產業供應鏈中地位，探究美國及其盟友和夥伴之軍需訊號，共同開發或採購常用彈藥和武器系統。美國已強調將與盟邦共享知識與技術，並已建立研究、開發、測試和評估（RDT&E）體系，從基本資訊共享到複雜的合作活動。這種整合已成為更高層次的整合性嚇阻合作形式，需要更高層次之信任，因為它涉及將盟友和夥伴納入美國國防部的決策過程中。

也就是說，台灣可以通過與美國國防部及其他機構的合作，實踐更深層次的制度整合。此種整合需要建立更高層次的信任，並可能涉及將台灣納入到美國國防部的決策過程中，台灣可以藉此共同開發和提升關鍵技術，以保持技術優勢與扶植台灣的軍工產業。

然而，台灣與美國強化的緊密國防合作，可能加劇美國與中國之間的地緣政治緊張，尤其是在西太平洋。這可能導致地區不穩定，甚至可能觸發更大規模的國際衝突。亦或者，更為深度之軍事合作可能違反某些國際規範或協定，特別涉及武器銷售和技術轉移的規定，使得新政府在制訂與美國的軍事合作上，更需仔細評估並想像可能發生各種場景。美中關係的複雜性與台灣的地緣戰略位置，使得這種合作更為敏感與關鍵。