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分析:著眼印太危機熱點 美日菲串聯應變計劃

美國總統拜登(中)十一日在白宮東廂迎接日相岸田文雄(右)及菲律賓總統馬可仕(左),舉行首次美日菲三方高峰會。(路透)
美國總統拜登(中)十一日在白宮東廂迎接日相岸田文雄(右)及菲律賓總統馬可仕(左),舉行首次美日菲三方高峰會。(路透)

美國日本菲律賓週四(4月11日)舉辦史上第一次的三方領袖峰會,許多專家認為它具有重要歷史意義。中國對印太區域的影響力讓美日菲憂慮,而這凝聚了美日、美菲與日菲之間個別的戰略關係,促使三國進一步結盟。

「中國的強勢,正在催化新的集團形成。」美國智庫威爾遜中心(Wilson Center)研究員、《東協學究》電子報(ASEAN Wonk)創辦人帕倫斯沃倫(Prashanth Parameswaran)向DW指出,類似美日菲三方結盟這樣的「小多邊」(minilateral)機制,逐漸成為美中競爭的主要陣地。

新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)資深訪問學者亞盧蓋(Aries Arugay)則告訴DW,中國「咄咄逼人與強勢的舉動」讓美日菲相當憂慮,這場峰會則是三國共同價值以及「利益的合流」;一方面,三國領袖重新強調「自由開放印太區域」的共同信念,一方面也透過各項倡議措施,盼保障各國重視的國安利益。

根據白宮發布的三方峰會聲明,美國總統拜登說日本和菲律賓「數十年來協助維持印太區域的和平穩定」,並重申美國對日菲的防衛承諾「如鋼鐵般堅定」。

事實上,這兩國跟美國各自都有重要的共同防禦條約。三方峰會前,拜登首先會晤了日相岸田文雄。他表示《美日安保條約》「前所未有的強大」,並重申該條約第五條,也就是會使用包含核武在內的各種能力來保衛日本,且該條適用於位於東海的尖閣諸島(中國稱釣魚島)。在美國跟菲律賓的雙邊峰會上,拜登亦沒忘提及《美菲聯防條約》,強調任何在南海對菲律賓部隊、海警船和飛機的武裝襲擊,都會觸發該條約。

若從各自的利益出發,菲律賓無法輕易讓步的是南海島嶼的主權,日本的首要之務則是加強國防、提升區域危機的應變能力。

對美國而言,眼看俄烏戰爭、以巴衝突延燒,有必要確保印太地區不會爆發另一場大型危機。華府智庫史汀生中心(Stimson Center)日本項目主任辰巳由紀向DW表示:「避免這件事最好的辦法,在美國看來就是連結它擁有的雙邊關係,以三邊或四邊的形式連結這些盟友。」

關注印太危機熱點

三方峰會的會後聲明內,關注了印太區域所有的重大衝突熱點,其中南海與朝鮮半島的篇幅較大,其次是台灣海峽和東海。一般認為,這場峰會的安全議題焦點是南海,而美國和日本要表明與菲律賓站在一起。

近期中菲頻頻在第二托馬斯礁(中國稱仁愛礁)和斯卡伯勒礁(中國稱黃岩島)附近發生衝突。菲方指控中國撞船、發射水炮、對船員照射軍用雷射光、又阻撓或騷擾漁民;中國則一貫主張菲律賓在南海的行為是「侵權活動」,而中方做法是維護主權的「必要措施」。儘管2016年海牙仲裁法院否定了中國在南海的「九段線」主張,但中國不承認該裁決。

關於台灣海峽,聯合聲明則以一個段落提及,內容不脫過往國際上的主流說法:「我們申明台海兩岸和平穩定的重要性,視其為全球安全與繁榮不可或缺的一部分,並肯認我們對台灣的基本立場沒有改變,呼籲以和平方式解決兩岸問題。」

日美外交政策學者辰巳由紀說:「台灣肯定是(三方峰會)討論的一部分,但不會是公開對話的內容。公開聲明內,你總是會看到美國和日本都關注台海和平穩定,公開聲明最多就到這樣而已。」東南亞專家帕倫斯沃倫也指出,台灣身為「自由開放印太區域」共同願景的基礎,是美日菲都會考慮的議題,但三國對此各有各的立場,「公開場合大概不會多談」。

菲律賓學者亞盧蓋分析道,美國依據《台灣關係法》,必須思考如何在台海爆發危機時快速有效採取行動;地理位置上,台灣就夾在日本和菲律賓之間,因此美國可以「把這兩個不見得會立即反應、幫助台灣的國家拉在一起」。

亞盧蓋認為:「這場三方峰會可能會以某種方式助推、或至少重新定位菲律賓和日本,促使他們對(台海)意外事件或類似情況做好準備。當然,這是在借助美國的力量之下。」

思考危機應變計劃

觀察本週幾場峰會的聲明,有兩項新的合作項目值得注意。首先,美國和日本這週證實將調整雙方的軍事指揮體系,要確保「無縫整合」,「使美國和日本的部隊在和平時期和突發事件之下,協同工作和規劃能夠更好」,並且加強嚇阻力。

儘管具體做法仍未底定,但雙方決定重組指揮與協調體系,被形容為1960年簽訂《美日安保條約》以來,美日安全同盟最大規模的一次升級。

日美安保專家辰巳由紀認為,此舉顯然是為確保兩國面對廣泛的區域緊急狀況時,能夠更順暢溝通與因應;這些「緊急狀況」可能包含日本遭受重大災害事件,或者朝鮮半島或台海爆發危機。

美國智庫國際戰略研究中心(CSIS)亞洲海事透明倡議主任波林(Greg Poling)在峰會前告訴DW,現在許多人認識到,無論是台海或東海爆發危機,都很可能把日本的部隊捲入戰事;過去數十年來,美日同盟主要是為了容許美軍能夠「在日本行動」,如今逐漸轉為要能「與日本一起行動」,而這種轉變也跟台灣有關。

此次三方峰會另一項受到關注的項目,則是美菲之間2014年簽署的《強化防務合作協議》(EDCA)的新合作計劃。

在EDCA協議下,菲律賓共開放9個軍事基地供美軍使用;未來一年,美國國際開發署(USAID)會選定其中一個基地,預先放置人道救援物資,以便能「在危機發生的時候,協助菲律賓災害應變單位,提供緊急救援給菲律賓人民」。USAID還將攜手美國國防部,加強美菲軍民救災機構和國際人道組織之間的運作流暢。

EDCA構想之初是為了增進災害應變,但近年延伸出其它的面向。去年5月菲律賓總統小馬科斯(Ferdinand Marcos Jr.)訪美時便表示,隨著台海緊張升級,「在台灣的菲律賓國民安全將變得至關重要」;若台灣遭到侵略,EDCA協議下的軍事基地對菲律賓會是「有用」的。他主要談的是災難與撤僑問題,強調此協議屬於「防禦或民防性質」。

對於兩岸關係,菲律賓的立場是「一個中國」政策,並未明確表態會在台海若開戰時協助防衛台灣。新加坡南洋理工大學的印太與東協專家古賀慶向DW指出,菲方會考慮到台海危機的可能性,但其重點仍在於南海問題;儘管如此,透過與美國和日本合作,可以協助菲律賓建立因應危機的能力,並在未來太平洋地區發生緊急狀況時,共享相關設備資源和知識。

華府智庫專家帕倫斯沃倫表示:「在中國的強硬舉動影響到東海、南海、台海等好幾個熱點地區之際,更多像美日菲峰會這樣的小多邊機制,可以幫助各國思考如何因應各區的突發事件。」

小國的力量

「就這次三方峰會而言,就連(像菲律賓這樣的)小國也加入,至少肯定了小國也能對促進區域和平穩定發揮作用。」菲律賓學者亞盧蓋認為,這顯示即使是小國,在超級強權的角力之間,也具有主動性,且能夠在戰略上獲得好處,而非天真地任由自身「被利用」。

在小馬科斯執政下,菲律賓為捍衛自身主權利益,而對中國採取更強硬的態度。亞盧蓋認為,如今菲律賓與美日展開三方合作,可能進一步影響其他東南亞國家,促使其他小國也往類似方向發展。

美日菲峰會落幕之後,中國外交部發言人毛寧批評這是針對中國的「封閉排他小圈子」。毛寧說:「日本、菲律賓當然可以同其他國家發展正常關係,但不要把陣營對抗引進本地區,更不得以損害他國利益為代價搞三邊合作。」她也重申中國一貫的立場,主張「台灣問題純屬中國內政」、「中方在東海、南海的活動正當合法、無可非議」。

台灣政治大學東南亞研究中心執行長楊昊向DW表示,面對美日菲結盟,中國接下來的反應可能包含「對美國和日本畫下一些紅線」,要求其不要再繼續做類似串聯;另一方面,也會繼續提供東協(ASEAN)國家更多誘因,「分裂他們在南海的團結立場」。除此之外,也利用台灣來操作國際輿論形象。

在岸田文雄、小馬科斯訪美的同一週,台灣前總統馬英九再度造訪中國,而且這次首度踏足北京,並且時隔9年與中國國家主席習近平舉辦「馬習會」。楊昊認為,在各國串聯的同時,習近平希望透過會晤馬英九,把台灣這個曾被形容為「世界上最危險的地方」形塑成「最和平的地方」。

不過,美日菲峰會的三方合作,能夠走到多遠,仍需長期觀察。學者古賀慶形容這像是「試水溫」;東南亞專家亞盧蓋則指出,「強大的聯盟與戰略夥伴關係也需要非軍事的部分」。

事實上,這次峰會推出了「呂宋經濟走廊」的新項目,美日將投資菲律賓的基礎建設,範圍包含鐵路、港口現代化、乾淨能源、半導體供應鏈、農業經濟等。在亞盧蓋看來,在經濟方面的合作與深耕,也有助於小國更不受中國的「經濟脅迫」。這是七國集團(G7)2022年提出的「全球基建和投資夥伴關係」第一個在印太地區的項目。

對此,亞盧蓋認為美國藉此展現出其不只提供軍事設備,也有「聽到小國的意見」,在經濟方面深耕;此外,關注經濟面向,也有助於小國更能抵抗中國的「經濟脅迫」。

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