立院「三黨不過半」將重演20年前空轉鬥爭？民眾黨8席如何操作成關鍵

【撰文‧林良昇】

今年大選，選民選出了「三黨不過半」的立法院，未來4年，任何政策不再是民進黨說了算，立法院責任重大，人人都有話語權，卻可能完全做不了事，整天空轉鬥爭。面對難關，新國會準備好了嗎？

人民期待有能力的政府，也期待有實力的制衡。我們會誠實面對新民意，時時警惕，穩穩地跨出每一步。」1月13日晚間，面對確定當選總統但立法院「三黨不過半」的政治新局，民進黨總統當選人賴清德這樣做出承諾。

背負連續執政8年的包袱，民進黨這次大選雖成功守住執政權，卻丟了國會控制權，今年2月以後，新國會會是什麼模樣？如何運作？三個主要政黨在競選期間對所有選民「說好的事」，又有哪些已具共識，人民必須緊盯新政府、新國會盡速落實？

沒有任何一黨可主導一切

正副院長選舉成政黨合作觀察重點

翻開立法院歷史，上次出現執政黨未在國會過半的情形已是近20年前，當時立法院席次還是225席，在前總統陳水扁8年任內，民進黨在立法院雖為第一大黨，但從未過半，造成「朝小野大」格局。隨立委席次減半為113席，實施「單一選區兩票制」，從2008年到今年選前，歷經16年共4次總統、立委合併選舉，只要贏下總統大選的政黨，就能取得國會過半。

單一選區兩票制：結合多數代表制和比例代表制的選舉制度，選民需要投兩票，一票投地方代表候選人，一票投政黨，以決定選舉最終的當選席次總數。

這一回，民進黨雖延續執政權，但在立法院的席次從過半的61席減少10席到51席，失去國會絕對主導權。力拚國會過半的國民黨也功虧一簣，在立法院雖有斬獲，從上屆的38席大增至52席，成為國會第一大黨，但就算加上泛藍2席無黨籍立委，仍離過半的57席差臨門一腳。柯文哲帶領的民眾黨則從上屆的5席立委，這次一口氣提升到8席，成為國會的「關鍵少數」。

在新國會組成上，新一屆立法院大洗牌，選前就有高達15位現任區域及原住民選區立委確定無法連任；選後，73個區域立委選區中，有14席由綠轉藍、1席由無黨轉藍；全部113席新科立委中，有44位是首度進入立法院，有接近4成的立委是新面孔。

不僅新面孔，本次還有10位「老面孔」在至少隔4年後重回立法院，包括國民黨的李彥秀、民進黨的王世堅，還有前高雄市長、國民黨不分區立委當選人韓國瑜，以及民眾黨的黃國昌。

三強鼎立的新國會結構，讓賴清德面臨立委減半後首次出現的「三黨不過半」情勢，沒有任何一黨可以主導一切，立法院的協商、妥協恐將更加頻繁，衝突也可能更激烈。而第一個關於政黨合作的觀察重點，無疑就是立法院開議後的正副院長選舉；由於藍綠兩黨皆未過半，且立法院正副院長選舉以不記名投票產生，有高度操作空間，新國會議長寶座鹿死誰手，猶未可知。

對此，國民黨政策會執行長、黨團總召曾銘宗指出，民眾黨有8席，某種程度上會為了自己政黨利益，與國會兩大黨妥協跟合作，「甚至民眾黨也可能支持民進黨的立法院長人選，不一定會支持國民黨，後續待觀察。」

選前皆宣示改革勞健保、長照

重要議案成敗 三黨同負責任

更值得注意的是，三黨不過半，新政府未來4年要推動的重要議案，已非執政黨說了算，也代表「主要三黨都有責任」，而三黨在選舉期間提出的政見和政策立場，選後是否能如期在國會議場透過預算案、法案兌現承諾，更需要全民緊盯、檢驗。

事實上，盤點各黨選舉期間對於重大議題的宣示，可發現其中不少是方向正確、且有相當共識的改革。首先，在少子化、高齡化方面，3組總統候選人不論賴清德、侯友宜或柯文哲，選前都對勞保、健保、長照等議題表現出高度重視。

以若不改革，、最快預計將於2028年破產的勞保為例，3人選前皆承諾以「撥補」作為基金續命手段，賴清德承諾今年加碼撥補勞保基金1200億元；侯友宜、柯文哲皆主張每年撥補1千億元；撥補之外，侯友宜及柯文哲都進一步提出要召開勞保改革國是會議討論，行政院長陳建仁在選前接受媒體訪問，也宣示「會讓勞保基金的永續完成最後一哩路」。

換言之，除了每年撥補，勞保在制度上的改革也是三黨共識，新政府和新國會必須盡速啟動討論。而論及勞保年金的制度改革，自然會觸及包括「保費費率」、「給付金額」調整等敏感問題，在三黨不過半的國會中，也考驗各黨能否以理性、專業、務實的態度兌現勞保永續承諾。

健保方面，在總統大選前的最後時刻，國民黨副總統候選人趙少康拋出健保點值1.1元的政策方向；賴清德隨即跟進，提出平均健保點值1.1元目標。此外，侯、柯也提出65歲以上長者全額補助健保費等政見，柯文哲更曾具體表態，要將台灣醫療衛生支出拉高到GDP（國內生產毛額）的8％。

確實，要將健保點值維持在一定水準之上，涉及的不外乎就是「預算總額拉高」以及「增加自費項目」等，又或如衛福部長薛瑞元在選前受訪時所表示的，必須透過修改《全民健康保險法》的總額預算制始能達成，「如果朝野一致同意，就沒有難度。」

再者，長照攸關每個人的未來，現行以「稅收制」作為財源的長照體系，在這次選舉期間面臨在野黨的挑戰，不論國民黨、民眾黨，都提出要改成「保險制」的方向。

稅收制指編列預算支應長照，優點是分配效果較佳，民眾無需額外負擔保費，但以目前人口結構推算未來需求，確實有必須擴大財源的現實壓力；保險制則類似健保，民眾須負擔保費，財源較穩定，但涉及民眾與雇主繳費意願，各有利弊，而保險制之下的「實物給付」能量，也是必須考慮的問題。

實物給付：健保提供直接醫療服務，民眾不需要如一般商業保險先付錢拿收據，再向健保署申請現金給付。

事實上，馬政府執政時期，就是以保險制規畫長照，蔡政府上台後改成稅收制，但面對長照缺口，「錢」的壓力愈來愈大，無論改採保險制是否為宜，至少，相關研究應即刻重啟。

「18歲公民權」觸及修憲敏感區

驗證各黨誠意、遠見與決心

在法案方面，第十屆立法院後期，出清了《最低工資法》、《道路交通安全基本法》等法案，但《吹哨者保護法》立法及《財政收支劃分法》修法，卻遲未有進度，時常成為在野黨的箭靶。

《吹哨者保護法》是蔡英文總統在2017年承諾推動，行政院卻至今未提版本，從未立法；而《財政收支劃分法》攸關地方財政，賴清德更於行政院長任內的2017年承諾推動修法，至今也無任何進度。新國會三黨不過半，蔡政府8年未推動的「未竟」法案，將來在國會攻防將備受矚目。

此外，青年崛起，「18歲公民權」的修憲公民複決在2022年功敗垂成，本次大選，三黨總統候選人皆表態「維持初心」，但18歲公民權的推動仍面臨「國會很贊成、複決投不過」的窘境。

大選已結束，對「18歲公民權」都表態贊成的國會三大黨，是否將重啟推動，甚至進入深水區討論「修憲難度過高」的問題，除了驗證枱面上政治人物誠意，是否具備遠見、決心與行動力，更是關鍵。

將重演20年前朝小野大僵局？

為免國家空轉 可能得考慮綠白合

對未來新國會的運作模式，以及可能出現的「空轉」危機，「其實我並不太擔心」，公民監督國會聯盟理事長曾建元認為，以過去小黨所扮演的角色來說，在兩大黨相互競爭的情況下，關鍵少數如果能適切帶領理性中立的立場，相較於過往「被黨鞭綁架」的國會審議過程，反而有助於進一步的開放、討論，或許有更多的理性空間。

相較國會運作，東吳大學政治系教授蘇子喬更注意新內閣的組成，他指出新的賴政府是總統得票率、國會席次皆未過半的「雙重少數」，「將來的內閣要如何組成？是不是過去2000年到2008年間一樣組成少數政府？」

蘇子喬憂心，「少數政府」運作會有疑慮，在憲政體制下，如果國民黨與民眾黨在立法院組成多數聯盟，民進黨將寸步難行，甚至等同於政府要被迫執行立法院通過的法案。他建議，民進黨也許要考慮跟民眾黨組成執政聯盟，以利政府運作。

面對近20年來首次的少數政府，掌握執政權的民進黨不能一意孤行，要保持溝通的態度，與在野黨協商妥協，而國民黨和民眾黨除了堅持理念與主張，也不該一味杯葛，國家重大政策才能向前走，不要4年後仍老調重彈。

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