葉匡時／走鐘的組改-三級機關缺調整彈性

在八十六年通過的憲法增修條文第三條意旨下，立法院九十三年通過中央行政機關組織基準法，九十九年又通過中央政府機關總員額法。基準法訂定了二級機關、三級機關的數量上限；總員額法則把公務員依其性質分為五類，每一類的人數上限都予以規範。這兩個法原本的立法意旨是設定行政機關與公務員的上限後，就可以給行政部門更大的彈性來新設、調整或裁撤三級機關，公務員額編制亦可隨之調整。這樣的立法，立法院對組織法的審議如果僅在二級機關層級，也不必擔心行政機關過度擴權與人事膨脹。

例如，近日詐騙氾濫，民怨四起，只要現有的署和局的總數未達上限，行政院就可迅速地設立一個「詐騙防制局」的三級機關，以期有更充裕的專業能量來解決詐騙的問題；同時也可在任務完成後，裁撤該局，將該局剩下的業務併入其他機關。依據組改的原有構想，類似「詐騙防制局」的三級機關的設立和裁撤，不需要經過冗長的立法程序，只要行政院會同意即可。

再舉例來說，為了面對氣候變遷的挑戰，環境部原本要納入氣象、水利、國土、森林等業務，但因為各部會的本位主義，目前的環境部只是從環保署「正名」為環境部，編制擴大，業務本質並無大的變動。假定幾年後，政府發現現有的環境部實在無法負起應對氣候變遷的挑戰，而必須把氣、水、土、林納入環境部，依原本構想，行政院可把這些業務的三級機關從原有部會改隸環境部，立法院只要修正相關部會的組織法，但不必再就每個三級機關另行修法。

然而，令人扼腕的是，立法結果基準法並不容許政府有這樣的彈性。因為立法院不願自我限縮權力，因此目前基準法規定三級機關組織的調整，仍須由立法院完成立法程序。換言之，行政院對於三級機關的設立、調整和裁撤，並無快速調整的充裕彈性，違背了組改的原始構想。

政府組織改造可以分為三個層次：最表面的層次是把機關的名字或隸屬調整，從民眾的角度來看，最多只是換個衙門去辦事，並沒有本質的變化。比較深入的組改則是改善行政流程，刪去或調整繁冗的程序，公務員以及民眾可以感受到政府的行政效率變好。最深入的組改則是行政機關的定位改造，對機關的主要任務存廢或調整做出根本的改革，以符合時代的需求變化。當年政府希望推動的組改並非僅是表面層次的組改，更希望能做到定位的改造，要做到這個層次，關鍵之一在於讓執行政務最重要的三級機關，更具有組織調整的彈性，以能快速回應社會變遷的挑戰。但是，這個構想已成鏡花水月。

過去幾十年來，政府持續不斷地進行行政院的組織改造，提了很多方案，有很多理想，民眾也有滿滿的期待。但折騰了幾十年下來，這些理想一點一滴地被消耗與妥協。我們不禁要問，組改結果真的符合我們的期待嗎？我只能說，理想很豐滿，現實卻很骨感。（作者為陽明山未來學社理事長）