【專家之眼】城中城燒出政府管不好的老樓

政府為處理都市危險及老舊建築物，於2017年通過《都市危險及老舊建築物加速重建條例》(簡稱《危老條例》)，提供大量的容積獎勵等誘因，確實有部分老舊建築重建。然最需要改建的如高雄城中城之類的嚴重的危老建築，卻難以適用，彰顯該條例的矛盾性。

921大地震發生前，建築法規較寬鬆，引用內政部說明，在1999年修法前興建的6層樓以上高風險建築物，仍有3萬6,200餘件，推估近1%的建築有安全疑慮，由於整合不易，加上獎勵不足，實務推動改建困難，而訂立《危老條例》。

該條例第一條明定:「為因應潛在災害風險，加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質，特制定本條例。」由其立法目的看來，就是要解決如城中城這類的老舊建築問題。

距離《危老條例》2107年5月施行至今，已逾越4年之久，根據內政部統計，累計至今年9月底止，重建計畫受理數共有2,286案申請，重建計畫核准數則有1,783件，其中有379件已開工。

然而，這些危老都更案多集中在雙北地區，許多非六都縣市僅有零星案件，嘉義縣與連江縣甚至是掛0，申請案中台北市為744件，新北市為448件，占了全體申請案的52.14%；核准案件二直轄市也分別高達為560件與357件，比例高達52.80%。而且核准的面積偏小，僅在200坪上下。

從上述數據可知，危老都更案大都位於較富裕的地區，且核准多屬小型基地為主。真正需要都更的老舊大型社區因所有人數較多、產權複雜且資力較差反而難以成案，因危老重建案需全體所有權人同意才符合條件，一般的都更案也有八成的門檻，這類的老舊建築達成的可能性近乎為零。

城中城悲劇爆發後，又有包含桃園市長鄭文燦在內的政治人物高喊應提高容積獎勵，協助推動都更，避免憾事再度上演。惟現行的危老都更已提出極為優惠的容積獎勵及稅捐減免，其中容積獎勵最高可達原建築容積的1.3倍。

《都市更新建築容積獎勵辦法》等規範，提供相當浮濫的容積獎勵，諸如:結構不佳建築改建獎勵8-10%；鑽石級綠建築10%；無障礙設計5%；耐震設計10%；智慧建築10%；捐贈公設地；危老案還額外享有最高10%的時程獎勵。以台北市政府公告的已核准危老都更案為例，多數案件的總獎勵額度都在30%以上，獲得40%獎勵的案件也十分可觀。

即使有這麼誇張的誘因，都更意願仍相當有限，更何況城中城無法重建，實與容積獎勵多寡無關，就算提供二倍的容積獎勵也難以促成大面積的老舊都更案。

反觀，其他國家鮮少實施如此瘋狂的容積獎勵政策，如筆者前文所述，法國老屋改建完全沒有容積獎勵，還要釋出三成面積做為社會住宅，仍能推動都市改造。

現行的危老改建制度，只讓有錢人獲益。非但老舊大型社區無法重建，讓經濟弱勢族群永難翻身，亦創造公共安全風險；且提供過多容積獎勵，還創造又高又瘦的都更怪獸，滋生破壞市容與都市計畫等問題。

執政者是時候應好好考慮，是否該放棄以容積獎勵為基礎的都更制度了!?