人道援助視為金援?北韓糧食危機,南韓援助北韓的理由

包容政策不是「金援」:稻米借款的理由

「金援」是批判包容政策最常見的大眾語言。不過那是政治性的煽動用語,並沒有事實根據。一般廣義的南北經濟合作,會包含人道援助、民間經濟合作以及官方投資,每一項都可檢視是否為金援。

任何文明國家都不會將人道援助視為金援。

人道主義反映的是一個社會的品格,一九八四年十月雷根總統說過:「飢餓的小孩不懂政治。」在那之前,美國認為「飢餓的小孩是獨裁政治下的產物」,由於當時發生大量飢餓兒童問題的衣索比亞是獨裁國家,所以美國並未給予援助。美國預期,延遲糧食援助會造成更多人餓死,進而引發人民反抗,糧食成了政治工具。不過衣索比亞的獨裁政權反而將飢餓視為屠殺反政府勢力的機會。

後來雷根改變想法,因為制裁造成了矛盾現象。為了打倒獨裁政權而不援助糧食,結果卻和預期相反。一九八四年九月美國電視台報導了衣索比亞的現場,原本保持沈默的政治圈和公民團體開始站出來,雷根政府終於決定提供糧食援助。有的人認為應該將人民和政權分開來看,事實上如果想提供援助,要區分會有困難。雷根政府在援助衣索比亞糧食時,還要給獨裁政權每一公噸糧食十二塊美金的卸貨費用。

聯合國12月發布報告指出北韓糧食短缺,被北韓政府間接證實。(美聯社)
聯合國12月發布報告指出北韓糧食短缺,被北韓政府間接證實。(美聯社)
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國際社會對北韓提供人道援助,是從北韓糧食危機加劇的一九九五年開始的。在聯合國世界糧食組織(WFP)呼籲時,美國等大部分國家都同意初步將人道援助與核武問題切割處理。金大中政府也回應聯合國組織的呼籲,並依照人道主義原則同意民間援助。民間企業的經濟合作也不該被視為金援。以金錢交換物品,或是支付工錢及直接投資(如開城工業區)都不是金援。得到的利益遠比支出費用還高,因此投資行為當然不是金援。民間企業的經濟合作是依照經濟原理在運作的。

金大中政策被批判為金援的是稻米援助,而最早主張應當援助北韓稻米的人是農村地區選出的國會議員。二○○一年九月,大國家黨政策委員會金滿堤提議援助國產稻米兩百萬石(三十萬噸)。當時國內有稻米過剩問題,稻米生產量增加而消費量卻減少,再加上依照烏拉圭回合協議的最低進口量增加,因此過剩的稻米預估在二○○二年下半年將達到一千三百一十八萬石。以一百萬石為基準計算,每年倉庫管理費達到四百五十億韓元。

當時農林部提出四項處理方案,包括海外援助、生產飼料、生產酒精、北韓援助。以一百萬石為基準計算所需的處理費用,結果依序為海外援助費用三千三百九十六億韓元(主要為運費)、飼料二千五百九十億韓元、酒精二千五百二十七億韓元、北韓援助二千四百二十二億韓元。金大中考量到國內輿論,同時也想利用援助北韓稻米來改善南北關係。南韓將各個問題綁在一起協商,包括對北的稻米援助、離散家族問題的解決、南北國防部長會談提前舉行。不過援助一開始並不是用國內剩餘的稻米。

政府十月時決定「借給」北韓泰國產稻米三十萬噸和中國產玉米二十萬噸,負責總管國際對北援助的世界糧食計劃也決定無償援助十萬噸國外玉米,所以進入北韓的糧食總計有六十萬噸,以金額計算約一億一百萬美元左右。南韓提供的稻米不是無償供應,而是簽有借款合約,這一點相當重要。借款條件如下,以十年為寬限期,用二十年分期償還,借款對象適用「對外經濟協力基金」,利率為年息百分之一。針對分配透明性的問題,可以容許北韓方面靠近現場確認,米袋包裝上則以英語標示「大韓民國」。

如果考量國內稻米的供需,這時應該以國產稻米援助才是正確的做法。

南韓預計向北韓提供價值800萬美元的人道援助。 Ingimage
南韓預計向北韓提供價值800萬美元的人道援助。 Ingimage
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不過金大中政府當時的原則是「以較少的金錢採購最多的穀物,然後盡快提供援助」。決定這項原則的理由或許有好幾個,不過有一個就是想與一九九五年的稻米援助案例有所區隔。一九九五年金泳三政府無償援助國產稻米,換算價值約為二億三千七百萬美元。二○○○年保守在野黨指責政府金援北韓,金大中回應說,希望能用比一九九五年更少的花費送出更多的糧食。如果是基於這樣的原則,那就只能選擇使用國外稻米。二○○○年時韓國產稻米每公噸約一千五百美元,泰國稻米每公噸只有約二百至二百五十美元。當時政府強調「雖然是六十萬公噸,但是費用只有約金泳三時期的一半」。這是政府被指為「金援」時的回應說法。

如果在二○○○年當時就送出國產米,結果會是如何?

或許二○○一年的稻米價格波動就不會發生,曾經提出金援批判說的大國家黨也不會比執政黨早一步主張必須支援北韓三十萬噸稻米了。二○○一年韓國國內稻米庫存量為一百五十九萬噸,是適當庫存的兩倍。那年布希政府上台,南北關係發展停滯,大環境並不適合提供稻米援助。稻米受南北關係的影響相當大,與肥料或保健醫療等同樣歸類為人道救援的項目不同。而且稻米的是以借款方式援助,所以雙方除了舉行部長級會談,也必須召開協商糧食借款的實務會談。

無論當時或現在,農村地區主張對北援助稻米是有理由的。稻米庫存量如果增加,稻米價格就會下跌,收購量減少也會帶動收購價格下跌。農民的不滿因此升高,農村地區選出的議員便認為就算拿去援助北韓,也必須減少稻米庫存。最後政府在二○○二年八月決定援助國產稻米四十萬噸,因為稻米已經堆積到供需無法管理的程度。

從二○○二年到盧武鉉時期,政府每年都以借款形式供應三十萬噸到五十萬噸的國產稻米給北韓,數量可能因南北關係情況不同而有些差異。這段期間的稻米援助,被當做解決離散家族等重要未決問題的經濟手段,但最重要的還是在於它紓解了國內稻米的供需問題。

的確,借款不是免費提供。雖然保守勢力認為,無論是否採取借貸方式,稻米援助的成本都不可能回收,但是官方借款的償還方式有很多種,例如可以從北韓那裡取得礦物資源做為償還,長期而言,未償還借款可以做為各種用途。因此,借款和無償援助本質上不同,不能視為金援。

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圖、文/時報出版《南北韓:東亞和平的新樞紐》
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