為什麼佛教僧侶仇殺這民族?不被承認的民族,建構最危險的敵人——羅興亞人

靜默的民主與失能的聯合國

二○一六年十一月初,一批駐仰光的外交官和聯合國官員收到一封由七名在緬甸援助及人權部門工作的職員聯名寫的信。七人分屬不同組織,但有一個共通點:七年前他們人在斯里蘭卡,當時正值該國政府與坦米爾伊蘭猛虎解放組織(Liberation Tigers of Tamil Eelam)的戰爭步入最後階段。

那場戰爭在二○○九年五月結束前的幾個星期,斯里蘭卡軍隊殺害數千平民的確切證據浮出檯面,他們又驚又恐地看著聯合國如何手忙腳亂,無法組織出強而有力的回應。同時,他們早就知道政府軍在數個月前全面攻擊交戰區平民,許多平民因而被坦米爾叛軍當成人肉盾牌;災難迫在眉睫、一目了然,卻不知怎麼地未被公開評論。

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二○○八年底,斯里蘭卡政府就曾宣布,部隊已挺進斯里蘭卡北部,到時將無法保障援助人員、新聞記者及監護員的安全,迫使上述國際觀察員在軍方增派數千部隊進駐戰區的同時急忙撤離。政府和軍方的論調也夾帶前所未有的終結感。反觀聯合國面對當地迅速惡化的情勢時,其擬定的行動計畫,卻不知怎麼地未將上述種種納入考量。相反地,聯合國顯然屬意「寧靜外交」,不僅不願直接面對斯里蘭卡政府,甚至不願警告會員國,讓受困平民的援助計畫持續受阻,獨立觀察員更被驅逐。後來許多人都主張,聯合國的推諉──不論是出於戰略,或是無法回應大規模暴行的系統性失能──等於給斯里蘭卡政府開了綠燈,放任戰況更加殘暴,讓結局往最可怕的方向去。

七位聯名上書者,眼見風暴即將來襲卻無可奈何,他們認為這種情緒已造成長遠的影響。對於若開邦正逐步演變、且注入全新動能的事態,他們也有強烈的預感。

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若開羅興亞救世軍在二○一六年十月九日清晨,對邊防警察哨發動攻擊,這是個還在胚胎期、資源不足的團體之作為。它的領導人阿塔烏拉(Ata Ullah)是巴基斯坦出生、沙烏地阿拉伯長大的羅興亞流亡者,事發前幾個月曾往來沙烏地阿拉伯和孟加拉之間,協調攻擊行動,並徵募更多羅興亞人參與。儘管該組織的開場秀毫不成熟,卻是自二○一二年動亂以來,首次有羅興亞人組織暴力抵抗,並大大侵蝕了許多若開人原已脆弱的安全感。

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數千名若開人在襲擊後逃離自己的村子,害怕還有後續。雖然十一月初又發生兩次較小規模的攻擊,但若開羅興亞救世軍似乎就銷聲匿跡了。然而,羅興亞人是反抗者的認知──自二○一二年後逐漸定型的印象──終於在該團體出現後定型了。隔天,軍人夥同邊防警察,在數百個羅興亞村落展開所謂的「肅清行動」。這很快得到若開邦及緬甸各地高聲量的平民支持。比照他們在國家東部和北部用來掃蕩少數民族叛軍的手法,士兵摧毀了羅興亞人的存糧,聲稱那些可能用來支援救世軍,還燒毀村落、封鎖地區,阻擋給數萬羅興亞人的援助分配。到了十二月,超過六萬五千名難民越界進入孟加拉。

在此同時,士兵也加強攻擊克欽邦和撣邦北部的叛亂團體,對他們先前在幾次停火談判時所要求的更大自主權一概不理。就像若開邦的情況,東北部的暴力影響深遠,數千村民流離失所,在戰亂地區建立避難所的援助計畫盡遭封鎖。軍官堅稱他們在邊境的作戰都有鎖定好精確目標,但七位連署人的想法卻不一樣。「我們看到、聽到的,」他們警告:「熟悉得令人渾身不自在。」

至二○一六年底,有兩個持續滾動的事態,雖然各走各的,卻逐漸相輔相成。一是軍隊在若開邦施暴的範圍愈來愈廣,特別在十月九日過後的幾個星期內,針對羅興亞平民進行無差別作戰的特徵開始出現。超過一千五百棟房屋被燒毀,許多社區被連根拔起,居民被迫逃難,不確定未來能否回到緬甸。

更令連署人掛心的第二件事──他們全都擔任過不同國際非政府組織駐斯里蘭卡的主管──是聯合國及其他駐緬甸外交單位對衝突區的暴力所抱持的態度。在信寄出幾週後,一群外交官與聯合國駐緬最高官員(駐地協調員)齊聚仰光,和連署人一同討論那封信。雙方一碰面,連署人便宣讀一份聲明,更確切、詳盡地吐露他們擔心的理由。

「首先,恕我們直言,大規模暴行真的很可能會發生。」他們告訴官員:「我們相信,若說服自己那不會發生是很危險的,誠如各位或許已非常了解的,一旦真的發生,會有人指控我們是幫兇。」

這份聲明本質上是在警告未來可能發生的事。但那也是一首輓歌,哀嘆一件現已來不及補救的事。「我們必須提醒自己,這些嚴峻且無法想像的事件確實會發生,因為我們在斯里蘭卡的時候,並不相信會有這樣的事情。」

斯里蘭卡政府宣布戰勝坦米爾組織、造成約四萬平民喪生的三年後,一份探討聯合國失敗的內部報告出爐。報告強調許多面向,其中包括聯合國內部──不論斯里蘭卡境內或紐約總部──對於該由誰負責回應那些不斷加劇的違反行為並不明確。報告中也認為斯里蘭卡當局阻撓外界協助身陷戰區的平民,而聯合國卻拒絕譴責,可能變相鼓勵政府軍變本加厲。「由於預期聯合國不會在此議題上與之對抗,或許影響了該國政府的行動。」報告這麼說。

另外,聯合國的行動受到一種普遍觀念的強烈影響:任何對政府直言不諱的譴責,都會讓聯合國難以繼續在該國派駐人員和執行任務,這就是那份聯合國報告所稱:「機構性取捨文化」

如果總是從左右為難的角度來決定真正的作為,會蒙蔽聯合國必須負起的現實責任。其實,以聯合國被授與的任務及專業領域的多樣性,他們絕對有能力一邊努力提供人道援助,一邊堅定譴責殺害平民的真兇。

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但這種取捨文化也跟著聯合國來到緬甸了嗎?當若開邦佛教徒和穆斯林之間的隔離政策,在二○一二年暴力後的那幾年愈演愈烈,援助組織被迫權衡一個難題:他們該繼續提供援助給實兌鎮上以及周圍的難民營嗎?即便這麼做形同支持種族隔離制度?還是該抽身退出,藉此清楚向政府傳遞「監禁羅興亞人是公然冒犯人道原則」的訊息?

事實上,緬甸當局並非公然阻撓羅興亞人取得重要服務,反而轉個說法,認為羅興亞人因害怕遭若開人攻擊,所以不敢前往特定的城鎮和醫院。因此,保安人員能監視他們的地點有限,這無可避免地限制了羅興亞人能獲得的服務。難民營也適用同樣的論點──這些是暫時居所,而警方阻擋羅興亞人離開也是為了保護他們免受暴力。「別無他法。」他們說。

供應營區需求的國際非政府組織當然看穿了這個謊言。政府或安全部隊根本沒有出力阻止若開暴民動員封鎖往醫院的路線,更何況醫療受限只是政府當局精心策劃、強制執行、旨在限制羅興亞人行動與福祉的眾多措施之一。營區不是暫時居所,根本是長期拘留營,更是廣大隔離制度的關鍵要素。唯一的逃脫路線是往海上。

以上作為,政府聲稱是最符合若開人和羅興亞人雙方利益的,但其他人卻看到邪惡的陰謀。這樣的結果確實值得關注:政府顯然有意限制羅興亞人的救命治療,代表他們可以任意掌控和收回目的在保護羅興亞人生命的設施和基礎建設。不提供援助給那些宛如監獄的營區和村子,就是將羅興亞人的命運交由政府擺布,而這個政府背後的動機叫人不寒而慄。

面對這樣的兩難,很明顯地,援助應該繼續。但同樣昭然若揭的是,不管是聯合國的駐緬單位,或那些大聲嚷嚷支持民主轉型的西方政府,都認為這是一場零和的賽局;倘若他們對難民營採取公開、強勢、堅定的立場,那他們的援助任務與跟緬甸政府逐步建立的關係,都可能受到威脅。

同樣面臨危險的是那些跟民主轉型有利害關係的人,他們對緬甸抱持願景:希望國家永續經營,協助引導軍隊與少數民族反抗勢力之間進行和平談判;對西方政府來說,特別重要的是穩定政治關係,並能收穫隨之而來的經濟好處。以上都需要與平民領導階層維持良好的關係。但面對一個本身立場愈來愈搖擺的政府,你若想透過讓步──這個例子是拒絕公開批評政府及軍方──來換取繼續援助弱勢社群和維繫長久的關係,這就造就了「低頭文化」。

斯里蘭卡就是因為發生這樣的問題,引起聯合國祕書長在二○○九年九月──內戰結束幾個月後──的關切。

「我正面臨這些難題:針對流離失所者被剝奪行動自由後所做的支援,聯合國該介入到何種程度。」該月,當內戰生還者被趕進一個不得離開的難民營後,潘基文寫信給斯里蘭卡總統拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)。「我們不能支持你們建立或維持一個更封閉的營區,那會害流離失所的人陷入中長期拘留。」

同樣的劇本,也開始在緬甸上演,而政府完全沒有要關閉難民營的跡象。二○一二年六月過後,聯合國駐地協調員辦公室(The Office of the Resident Coordinator)曾數度發表聲明,譴責種族隔離的加劇及持續針對羅興亞人的暴力。「族群之間的緊張讓恐懼及怨恨火上加油。」該單位在二○一三年六月警告。「若擱著不解決,將進一步撕裂族群。」

然而漸漸地,該辦公室對若開邦人權情勢的態度愈來愈沉默。在斯里蘭卡,潘基文的信,加上美國決定撤回對難民營的支援,並對斯里蘭卡政府施加更大的外交壓力,最終使拉賈帕克薩關閉營區,允許難民回到自己的家園。在緬甸,聯合國說他們正致力安頓被拘留的羅興亞人;在二○一二年後流離失所的十四萬人中,確實有六分之一在數年後回到自己的村落,但絕大多數人仍滯留營區,幾無離開的跡象。正當若開邦的情況開始出現與內戰後斯里蘭卡有明顯的雷同之處,聯合國的形象卻變得愈來愈被動、愈來愈遲鈍。幾年前的聯合國內部報告就曾警告不作為的代價。

若是聯合國已然忘卻斯里蘭卡難民營的教訓,它是否也會對緬甸西部逐漸形成的災難與指標──可說是非常明顯──視而不見呢?

儘管二○一四年三月實兌非政府組織辦公室遭攻擊一事,已暴露緬甸西部的援助基礎設施有多脆弱,卻是在那兩個月前所發生的一件事,讓聯合國與緬甸政府原已脆弱的關係更趨惡化,也讓緬甸當局更加堅信,這個世界性組織是偏袒羅興亞人的。

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一月的時候,消息自若開邦北部傳出,貌奪附近的杜其亞丹村(Du Chee Yar Tan)有羅興亞人遭士兵屠殺了。村民表示,一名警察在視察該村落時失蹤,士兵隨即進入村子開槍射殺四十八人。一項以訪問生還者和目擊證人為主的聯合國調查,證實了大規模殺戮的消息,《紐約時報》更以〈偏執增長,助燃緬甸國內屠殺〉為題加以報導。

聯合國官員及外交官要求緬甸政府採取行動,但政府否認有此事。漸漸地,幾個星期、幾個月過去,到底有沒有像傳聞那樣有屠殺發生,已變得不清不楚。一位外交官員告訴我,村民傳給調查人員的照片被拿去鑑定,結果發現有許多是在前幾波暴力期間所拍攝的,而一位被列在死亡名單上的村民,後來還接受調查人員的電話訪問。杜其亞丹村確實出過事──無國界醫生治療過倖存者,包括數名被強暴的女性──但大規模殺戮的主張,卻因缺乏可支持的證據而喪失公信力,政府也指責村民言過其實,以吸引國際的關注。

雙方都沒有決定性的證據,但當無國界醫生的援助行動於下個月遭禁時,就顯然是政府在採取報復行動了。不久後,位於實兌的非政府組織辦公處遭到攻擊,也凸顯大膽直言的國際組織,地位如今變得有多微妙。要明確討論人權,勢必得討論誰的權利被誰侵犯,而要探討羅興亞人被監禁在營區之事,焦點便難免落在執行者身上。一旦聯合國大張旗鼓地公然施壓,便可能步入無國界醫生的後塵。

於是聯合國放棄直接對抗,改而追求「寧靜外交」政策,搭配一種在公開場合口吻較中立的危機處理方式。這種方式強調國家需要經濟發展來裨益所有族群。翁山蘇姬領導的政府一上台,就承接了這個理想:改善基礎建設、提高謀生機會,以緩和各族群間激烈的經濟競爭。在政府眼中,經濟競爭正是暴力衝突的首要驅動因素。

看更多 馬可孛羅出版 法蘭西斯‧韋德 Francis Wade《羅興亞人:不被承認的民族,緬甸國族建構最危險的敵人》

圖、文/馬可孛羅出版 法蘭西斯‧韋德 Francis Wade《羅興亞人:不被承認的民族,緬甸國族建構最危險的敵人》
圖、文/馬可孛羅出版 法蘭西斯‧韋德 Francis Wade《羅興亞人:不被承認的民族,緬甸國族建構最危險的敵人》
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