緬甸危機誰能協助化解 BBC:外界施力點不多

圖為緬甸民眾抗議軍事政變,對空高舉三指抗議。法新社
圖為緬甸民眾抗議軍事政變,對空高舉三指抗議。法新社

緬甸局勢動盪,亞太利害相關各方有無良藥協助緬甸走出政變危機成為關鍵,但英國廣播公司(BBC)一篇專文認為,美、中等國目前能做的有限,緬甸問題將是極為複雜的外交遊戲。

緬甸軍方本月1日發動政變,逮捕民選領袖翁山蘇姬和所屬政黨「全國民主聯盟」(NLD)許多高層,並宣稱去年11月大選舞弊,而全民盟當時大獲全勝。軍方奪權引發數以十萬計民眾走上街頭,緬甸局勢自此陷入動盪之中。

BBC的專文指出,緬甸軍政府任命的外交部長溫蒙倫(Wunna Maung Lwin)24日與印尼、泰國外長在曼谷密會,畢竟這是外界與緬甸軍政府的首次高層接觸,為免橫生枝節破壞脆弱的第一步,泰國總理帕拉育(Prayut Chan-ocha)甚至不願證實有無此會。

對與緬甸局勢有利害關係的各方而言,目前緬甸的危機是個異常棘手的挑戰。雖然美國拜登政府已施加的制裁與歐盟準備端出的措施吸引諸多目光,但實則美、中因應緬甸危機的選項有限。

● 美、中與聯合國 均非明燈

緬甸這場危機發生在拜登政府上任之初,此時拜登政府剛開始制定理應標榜民主價值的亞太新路線,並與東協(Asean)10國等區域夥伴攜手合作。

美國對亞太的影響力已衰褪不少,遠不及1990年代上一次對緬甸祭出廣泛經濟制裁之時;何況即便90年代的制裁對緬甸經濟造成重擊,仍難以影響當時緬甸軍政府的決定。至於如今比較有限的針對性制裁措施只為了對付直接涉入政變的人物及軍有企業,同樣難以改變緬甸軍方的盤算。

中國看似緬甸政變贏家,實則不然。眾所周知,中國與翁山蘇姬旗下的全國民主聯盟政府打交道比較適意,雙方關係也有所改善,但與難以預測的軍政府打交道則不然,因為緬甸軍方對中國的影響力抱持源於歷史的深度不信任感,尤其在涉及緬甸北部武裝叛亂團體的問題時,更是如此。

但北京疑暗助軍政府政變的觀感,激起示威群眾的反中情緒,迫使北京不得不出面闢謠,否認幫軍政府建置網路防火牆或協助打壓示威。

中國確實支持聯合國安理會未譴責政變的和緩聲明,其中倒是呼籲軍政府釋放翁山蘇姬並恢復民主規範,顯示中國並不樂見緬甸政變。尤其反軍政府的示威升溫會讓人想起緬甸過去的長年動盪,不利於北京在當地可觀的經濟與戰略利益。基於這些理由,中國希望謹慎行事。

至於聯合國與緬甸的接觸更是失敗紀錄一籮筐,1988年緬甸民主運動以來的幾次聯合國特使與推動民主任務均告失敗,歷次的聯合國人權問題特別調查員的報告,成果也大多有限,當地的聯合國常駐機構對2017年洛興雅危機沉默以對更是引發爭議。

● 東協難發揮 印尼折衝更以失敗告終

東南亞國家協會(ASEAN)的慣例是決策時採共識決,且不干預彼此內政,緬甸做為成員,讓東協處理起緬甸政變危機時挑戰性特別高。

東協在緬甸政變上口徑已然不一,泰國、越南、柬埔寨,甚至曾在人權與民主上最自由的菲律賓,對政變都不願直接批評而稱之為緬甸的國內事務。緬甸最大外來投資的新加坡算是批評分貝最高的東協國家,但也只是表達「嚴重關切」,以及稱對示威者動用致命武器「不可饒恕」。

印尼與緬甸距離遙遠,既無邊界相鄰,在緬甸情勢中也無重大的經濟和戰略得失。同時印尼也是個多民族大國,也與緬甸一樣經歷過殖民統治,軍方在國族建構上扮演核心角色,而印尼有時還被緬甸軍方視為楷模,理論上本應最能提供解方。

但已擔任外長一職6年多,4年前曾積極設法要解決洛興雅危機的印尼外長勒特諾(Retno Marsudi),是區域內經驗最老到的政治人物之一,看似能提供最佳解方,但最後仍無疾而終。

勒特諾本尋求就緬甸問題召開東協特別峰會,但因希望緬甸軍政府遵守一年內重新大選的承諾以及釋放翁山蘇姬與全民聯政要並允其參選的要求遭到披露,激怒了緬甸國內的示威群眾而告吹,他原訂前往緬甸首都之行也因而取消。

● 極為複雜的外交遊戲

緬甸示威者認為,折衷方案無疑是接受軍政府這次推翻去年11月大選,只會鼓勵軍政府日後對選舉不滿又可發動更多政變。

BBC專文認為,儘管有諸多問題,東協仍是唯一能與緬甸溝通的管道,供軍政府與外界傳遞訊息並聽取彼此想法。雖然西方施加的制裁當下難以撼動軍政府,但未來取消制裁仍可當做勸使軍政府緩和對內鎮壓的談判籌碼。亞洲鄰邦對緬甸的交往行動若能與西方施加的制裁妥善配合,未嘗不能促成正面的結果。

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