周陽山／當「政令治國」變成新常態

法治的英文字是rule of law，意指政府官員和民眾一樣，都要受同一套法律體系規範束縛，政府絕不能自外於法。因此，政府施政不可違背多數民意的選擇，或凌駕民主法治正當程序。質言之，這套法律體系是自下而上，須通過民意檢驗，法律的權威來自民選的立法機關，而非行政首長，這也是多數統治的基本民主原理。

至於政令治國則是rule by decree，也就是統治者直接下令，卻未透過正常立法程序施政。當行政機關繞過國會監督，就形成自上而下的命令，目的是遂行政府首長的權力意志。如果立法機關未能有效運用制衡機制阻擋政令，並進行修正，就會造成行政獨裁。

俄羅斯長期以來藉政令治國，普亭大量發布總統令，西方媒體將他標誌為民選獨裁，這是典型的行政權獨大，威權專政，且缺乏制衡。

台灣正走向這樣的道路。行政院長已八次拒絕副署立院通過的法案，卻未經憲法規定的覆決程序尋求補救。其理由是，立院多數通過的法案是他不贊成的，他認定這是違憲，因此拒不執行！這就是只有他說了算。基此，一個既未經民選考驗又未得到立委同意與支持的閣揆，竟憑自己的判斷就把立院多數決否定了，這正是行政獨裁。

如果政令治國變成新常態，憲政權威與法治程序就不可能受到基本尊重，民主選舉還有什麼意義？反正不管選舉結果如何，一切都是行政機關說了算，就是由一位未經民選考驗的大官專擅其權，對老百姓發號施令。這時還需什麼民主制衡？遑論程序正當性與憲政權威。

面對一位公然違憲的行政院長，立法院長卻反向指責多數黨立委和黨團領導人，且還配合行政院長的要求通過政府預算。但回過頭來，行政院長再一次拒絕副署立院三讀通過的《台灣兒少成長及未來帳戶條例》，並堅持要改由行政院自編預算，推動另一版本的成長津貼。這正是用政令取代法律！是對多數決民主與法治權威的再一次踐踏。對此立院束手無策。

這是重大憲政危機，也敲響憲政民主警鐘！立院應捍衛民主，正式譴責閣揆無法無天，違憲濫權，且禁止其進入立院；監院則應發動彈劾。然立院現在卻卡在監委審查程序上，進退維谷，卻未考慮從大局出發，先通過彈劾權基本門檻（最少十一位監委，其中兩人提案彈劾，另外九人審查），此舉方才符合分權制衡的需求。

綜而言之，一九九○年代起推動的七次修憲，結果不但嚴重背離五權分工合作的民主原則，且過度偏袒行政院，讓其他四院權責失衡。這樣荒謬的修憲，主其事者卻是當時執政的國民黨。為此我們只能嘆息：始作俑者，其無後乎？

現在怎麼辦才好？難道這就是我們口口聲聲稱頌的憲政民主？在盲目的自我吹噓下，所謂的民主轉型，現在已不成樣了。或許，支持綠營的民眾應聽任行政機關堅持不懈，繼續對抗民選議會，落實一黨專政，讓民進黨只要掌握四成選票，就可永續執政。

但我們不要忘了，聰明而機靈的川普總統曾公開表態，他不會為台獨而戰。如果他進一步表示，反正台灣的民主亂糟糟，鬧哄哄，誰也都不想管；只要台積電快點移到美國去生產就好了。到那時候，台灣的政治人物究竟該怎麼辦？

是繼續維持少數執政，寸步不讓，強化行政獨裁？還是遵循法治，順應民意，向多數決民主屈服？或者，還有其他的選擇？（作者為金門大學榮休教授）