廖達琪／監察院的前世今生

最近廢監察院的主張又再浮出檯面，比較特別的是大聲倡議者是國民黨籍的台北市長蔣萬安，而非自創黨以來就主張廢除的民進黨；民眾黨雖也喊出，但因一向標榜廢監院，未受較大的矚目。

蔣以市長身分提出此議題，與國民黨一向維護五權憲法的立場頗相悖，又直接針對總統府新公布的廿九位監察委員提名名單，呼籲藍白黨團全面否決，作為凍結監察院運作的起手式；其動機及策略目標，自是引起各方猜測。本文不擬加入這些議論，只是從監察院歷史定位的依附性、憲政角色的不定性、憲政功能的轉移性、五權框架的離群性，為監察院為何常遭嫌棄爬梳一些始末。

監院的設計，源自中國歷代所設的御史大夫，職司監察百官、彈劾大官、糾舉不法、巡察地方，接受民眾陳情等，其權力不可說不大；但在實際行使上差異甚巨，因其所獲授權大小，完全依附在皇帝個人偏好上，並未具備獨立的權力來源。所以歷史上的御史大夫，太體恤民情、認真監督、又未能體察皇上心意的，下場甚慘；而御史要能發揮功能、澄清吏治，必須靠賢君，並無法制保障，可說監察院的歷史溯源及演化，始終顯示其無獨立性的存在。

中華民國憲法制定時雖由民社黨的張君邁主導，但因尊重居多數的國民黨，故納入其總理孫中山先生所主張五權憲法的架構；不過，當時因制憲先賢多為歐美背景，嫻熟的憲政設計是以政黨牽制為核心的英式議會內閣制、三權清楚分立的美式總統制、或強勢總統與議會內閣混合的德式威瑪體制。對如何規畫當時中山先生所倡監察權，及與他院關係，頗費思量，最後採取較接近美式參院的精神，將監院的委員，設定由各省市議會選舉產生；除了調查、糾舉、彈劾等權，更擁有傳統國會對財務把關的根本功能—管政府的決算審計。

時過境遷，一九九○年代啟動的修憲，監察院國會之一的憲政角色面臨挑戰及改變。一九九二年的增修條文，將監院定位為準監察機關，不再是民意機關，因監委由總統提名，國民大會同意產生；兩千年再修憲，改成由立法院行使同意權迄今。失去民意基礎的監察院，憲政角色受提名及同意權的雙重政治力牽制，不僅漂浮不定，也大幅矮化。

監院的尷尬存在，在民進黨成立之初即以其為廢除對象後更加劇烈；尤其它具備的最重要功能之一：決算審計，在所有的廢除安排計畫中，都可將職司其責的審計部轉到立法院下即可。因審計業務大體由專業文官承擔，監委甚難涉入；而立院要作為完整的單一國會，實需補上此塊；至於其他調查、糾舉、彈劾等業務，移轉至立院，似也成理。監院的存續，幾近無足輕重。

最後是五權框架的獨一設計，與美國興起所帶動三權分立的憲政思潮扞格不入。所有的改革企圖均以三權為圭臬，並對監察與考試權的存在多嗤之以鼻。即便以遵奉中山先生意旨起家的國民黨，也在此洪流中，支持的音量漸沒，論辯的能量漸消。

目前，或許還真是監察院該被嚴肅討論，是否逐漸走入歷史的時刻？（作者為國立中山大學政治所榮譽教授）