林一平／關稅的藝術

美國總統川普在第二任期內大規模使用關稅做為貿易與經濟政策工具，企圖透過此手段改善美國的貿易逆差與其他政策目標。二月廿日，美國聯邦最高法院以六比三的裁決指出，川普政府依據「國際緊急經濟權力法」（ＩＥＥＰＡ）單方面對全球徵收關稅的做法違法，理由是該法律並未授權總統單獨設置關稅，關稅的立法與課徵依憲法屬於國會權限。此裁決重申重大經濟政策如關稅，需經國會授權。裁決未直接裁定已收取的關稅是否必須退還，但此一法律問題隨後可能由下級法院處理。

川普的做法讓人想起清朝早期的關稅制度，由地方官吏任意調整稅率造成混亂，既損害百姓生活與國家財政，也讓外商困惑。十九世紀中葉，清廷海關管理鬆散，貪腐與效率低落導致稅收流失嚴重；當時太平天國運動及其他內亂使得沿海通商口岸一度癱瘓。一八五三年上海等地陷落後，西方列強以貿易受阻為由要求代管海關，結果在外國管理下稅收遠高於傳統體制，暴露出原制度的問題。

一八六一年英國人赫德（Robert Hart，1835-1911）開始代理大清關務總稅務司，並於一八六三年正式接任。他將海關直屬總理衙門，跳過地方官僚的層層盤剝；內部業務以英文作業提高效率與透明度，引進英國的會計、統計與督察制度，並實施關員輪調制度以減少地方勢力干預。對清政府的上行公文則統一以中文呈送，確保機構做為清廷官方機構的屬性。

當時全球化第一波浪潮的貿易額擴張，顯著襯托出赫德改革效果。大清海關的稅收從一八六一年的約四九○萬兩白銀增長到一九○八年的約三○二○萬兩白銀，增幅超過六倍。雖然部分史學研究指出赫德在用人與資產處理上曾有爭議，但稅收規模的成長與制度建設的貢獻廣受認可；這筆穩定的收入成為晚清自強運動的重要財源，支撐江南製造局、福州船政局、北洋水師等建設。史學家赫西雅．巴洛．莫爾斯（Hosea Ballou Morse）在《中華帝國對外關係史》中對此給予高度評價，但他也指出，即使此改革為清廷帶來財政改善，卻未根本改變清朝體制衰弱的趨勢。

赫德對中國文化展現高度認同，自稱「鷺賓」，要求子女學習中文與儒家經典，視中國為第二故鄉，期望以海關改革為中國現代化奠定基礎。赫德的改革與川普的關稅政策形成鮮明對比；前者透過制度建設與國際合作開創穩定的財政收入，後者則透過單邊徵稅與貿易壁壘追求政策目標。赫德的經驗證明，關稅的真正價值不在於懲罰性稅率，而在於建立公平、高效、透明的管理制度與法制基礎。

一九一一年赫德病逝於英國，清廷追贈太子太保銜。一九一四年，上海外灘曾立其紀念銅像，基座刻有「正其誼不謀其利，明其道不計其功」，惟於一九四二年遭日軍熔毀。這段跨越國界的歷史，為晚清的現代化留下了關稅、制度與國家興衰的深遠啟示。

（作者為前科技部代理部長）