楊泰順／談判黑箱 要立委如何速審

行政院副院長鄭麗君昨日率團飛往美國，有望代表台灣與美國簽定《台美對等貿易協定》。此協定攸關台灣未來數十年的產經發展前景，各界對協定的重視不言而喻。但遺憾的是，儘管鄭副院長已啟程，政府相關部門對協定內容卻依然諱莫如深。

目前各界對協定內容的了解，主要來自台美所公開的「備忘錄」。但備忘錄僅聚焦於雙方已達成的共識及未來合作的方向，如百分之十五關稅不疊加、二三二條款的最優惠待遇，及五千億美元的擴大對美投資等。但僅就這些內容，在野各黨已然砲聲隆隆。鄭副院長即將在美落筆的協定，預估內容比備忘錄更為廣泛而深入，牽涉的產業與利益也更直接而具體。不難想見，協定公布時，各方感受的衝擊必然更為強烈。依據我國的《條約締結法》，行政體系與外國達成的協定須經立法院審議通過後始能生效，預料未來一個月，乃至數個月，各方勢力必將匯集立院火力全開。

正當各界為談判結束稍感放鬆時，川普總統卻於日前宣布，由於韓國國會未能迅速完成協定的審議，美國決定將部分產品關稅由百分之十五調高至百分之廿五以示薄懲。此舉讓台灣再度繃緊神經，原來備忘錄談妥的仍非定稿；根據分析韓國國會其實並無延誤，去年十一月底收到協定，依程序在兩個月後進行持續審議應屬正常。川普根本就是欲加之罪，或是殺雞儆猴，小試牛刀給台灣看。

果然各界立刻借勢使力，賴總統上周便呼籲，在野黨應支持政府辛苦談妥的協定，否則美國若援例調高關稅，台灣將承受不起；商總與工具機業者也喊話，百分之十五關稅屬可接受範圍，立院應盡速排案審議通過；在台美國商會也表示「不樂見看到台灣也發生跟南韓一樣的狀況」，敦促立院切勿造次。為了和緩朝野對立鋪平未來的審議之路，賴總統也罕見要召開五院新春茶敘，意圖四打一施壓立院配合；國難當頭，院長韓國瑜似乎也不敢像去年一般，以立院合議制為藉口拒絕出席。

然而，台灣政黨對立較韓國更具分裂性，且最後公布的協定將會包括農產品、肉製品、美規汽車等各項產品的開放輸入，這些品項在觀察者眼中屬談判的「深水區」，一旦簽定業者的反彈不容小覷。尤其，年底有九合一選舉，相關從業者不少又是綠營執政縣市選民，未來如何面對將是執政黨民代的一大難題。想要立委們不借題發揮，恐怕有些悖離現實。

美國是行政立法分立體制的創建者，歷史上並不乏國會因嚴審條約而導致總統對外關係挫敗。但歷經百年以上的試錯經驗，美國政府已發展出兩項策略來降低國會掣肘：一是請求國會在談判前給予三至五年的短期授權；另一則是談判過程中邀請參眾議院與相關利益團體參與談判。國會議員因從參與中了解國家的需求與各項阻力，行政單位便可順勢說服國會，以「快軌」程序進行審查，將辯論與表決限定在六十天內完成。

遺憾的是，此次台美關稅談判，政府從頭到尾採取黑箱作業，朝野立委均被排除在過程之外。但憲法明文賦予國會監督之責，立院若未能克盡職守切實審查便有悖全民付託。由於一切從收到協定才開始起步，時序超過韓國應屬預料之中。至於審查是否引起川老大不開心，或許就視為全民共業吧。

（作者為文化大學政治系特聘講座教授）