廖元豪／護憲不能只靠大法官

許多人誤以為「只」有大法官才能解釋憲法，或是錯認憲法法庭乃是中華民國憲法下「唯一」的憲法守護者。這一方面會讓其他也有維護憲法義務的國家機關無視憲法，同時也可能讓憲法法庭誤把憲法當成自己的禁臠。前者是怠惰、失職，後者則可能過動、侵官。

憲法法庭目前因缺額無法實體審議案件。由於負責提名的總統堅決不肯與立法院協商諮詢，立法院在這樣的敵對氣氛下也是「照單全不收」，在雙方充滿鬥性的局面下，僵局短期難解。難道中華民國憲法就無人解釋，沒有任何機關可以捍衛人民基本權利了嗎？

其實憲法雖規定「司法院解釋憲法」，但那只表示司法院有著「最終」的解釋權，而非「唯一」的解釋權。而且司法院解釋憲法，仍然必須在審判、訴訟等典型「司法權」的範圍內行使，還必須受到憲法與相關程序法律（如憲法訴訟法）的約制。例如，在憲法訴訟法施行之前，釋憲並不是透過「憲法法庭」，程序上也不是「訴訟」，可見目前的「憲法法庭」與它的整個體制，本身就是「立法的創設物」，而不是直接從憲法上導出，因此它當然必須在框架中行使職權。絕對不是任由大法官自行創設程序與要件，否則民主國豈不變成「大法官國」？

那在政治僵局與法律限制下，憲法法庭暫時停機，人民權利就無法保障了嗎？事實上，憲法法庭從未「獨占」憲法解釋權，更不是唯一的憲法守護者。各級法院本來就該在每一個案件中引用憲法以保障人民基本權利；所有的政府機關在行使職權之際，也都有義務適用與遵循憲法。在這些「適用憲法」的過程中，司法與行政部門也都在解釋憲法。

司法院所獨占的，只有「將法律宣告違憲失效」的權力而已─而且這種獨占權，還是當年大法官自己在釋字三七一號解釋創造出來的。然而，要保障人民憲法上的權利，並非都須使「法律全部失效」。一般法院本來就可以合憲性解釋來限縮法律適用範圍，以保障人權而無待大法官指示。例如，為了保障人民生存權，將死刑限定在「個案犯罪情節屬最嚴重」的情形，是普通法院本來就可處理的，何勞大法官？此外，普通法院也可在涉及人權的個案中審查法規命令、行政規則，乃至地方自治條例是否合法合憲，並且拒絕適用違憲的規範。哪有「只能等大法官」的問題？

憲法法庭空轉當然不是好事，但實證研究也早已指出，過於依賴司法違憲審查，常常反而是政治部門推托自身「恪遵憲法」職責的藉口─違憲的立法，立法機關本來就該修；違法的行政措施，政府一開始就不該做。政治部門自己明明知道某些措施有可能違憲侵犯人權，卻還是悍然為之，然後傲慢地對人民說「不服就去聲請釋憲啊！」現在更拿著憲法法庭空轉來相互指摘，完全是推卸責任。

在憲法法庭「暫停」之際，總統、行政院、立法院及各機關該做的，一方面是更謹慎地避免違憲違法，另一個當然是積極地對話協調，讓大法官能盡量達成憲法明定的十五人。捨此不為卻讓僵局持續，還要大法官公親變事主；不但打破立法，甚至趁著憲法法庭「當機」的空檔，一而再、再而三搞出疑似違憲的措施，那滿口要「護憲」的口號，只讓人覺得充滿偽善。（作者為政大法律學系副教授）