廖達琪／畫錯重點的廢監院修憲倡議

最近因為數名監察委員不當使用公務車，及監察院長陳菊因病請假近半年，是否應請辭？種種爭議浮上檯面，廢監院的倡議乃甚囂塵上，民眾黨立法院黨團且正式提出廢除監察院的修憲案。「廢監院」在台灣民主發展過程中屢成為政治攻防議題，背後除牽涉意識形態，從憲法應然面之設計該是三權還是孫中山獨創的五權？到政治實然面的台灣國或維持中華民國的憲政軀殼等等；但多受修憲門檻太高的限制，成為政治秀一場。

本文不擬涉入這些議題操作，只想討論現行仍為各政黨所接受，且至少形式上仍依循運作的中華民國憲法。經過七次修憲後，依民主制衡原理最需修調的憲政制度，其實不是監察院的存廢，而是「總統」職位缺乏明確的制衡機制，讓擔任總統的人，不論個性是謹守分寸或是大膽強勢，都不免被反對勢力以「皇」冠之，且他們總揹上「有權無責」的罵名。

什麼是針對總統的制衡機制呢？不同的憲政體制自有不同的安排。典型的總統制如美國，三權分立的框架是將立法與司法視為牽制總統行政權的平行對等力量，配以相應的細膩制度設計，讓總統或可透過政黨影響國會，卻難以完全掌控司法；即便強硬霸道的川普，不少行政命令也被法院打了回票。而典型的內閣制國家如英國，沒有總統、皇室為統而不治的虛君，由國會選舉勝出的政黨黨魁任首相、掌行政權；被制衡的方式是固定至國會報告並備質詢，又要為施政負責，並面對國會不信任投票的潛在考驗。

我國憲法既非總統制也非內閣制，於一九九七年第四次修憲後被歸為雙首長制或半總統制。單從名稱上看，制度上並不期待總統擁有完整的行政大權，甚且在第四次修憲前，憲法上的總統常被學界視為較接近內閣制的虛位元首，因為其擁有的憲政權力多為榮典儀式性、代表國家之象徵，即便經憲政演化及前三次修憲，再配以當時的總統均兼執政黨主席，讓總統可發揮的權力空間著實不小；但憲法規定為「最高行政機關」之行政院，閣揆雖經總統任命，卻必須經過立院多數同意，這是相當能牽制總統權力施展的關鍵。

第四次修憲在李登輝總統強力主導下，刪掉了這一關鍵的節制力量，從此「行政院院長由總統任命之」，不須經立法院同意；也因此一改變，學界才普遍視總統為與行政院長分享行政權，但因不主持行政院會，且憲法上行政院仍為「最高行政機關」，故稱為「半」總統制。

不過總統的實際權力，因少了立法院對其任命行政院長的羈絆，大幅擴展了意志空間，絕非「半」字能訴說，甚至被稱為「超級大總統」。尤其總統不兼黨主席這一法國憲政規範更從未被認真看待，在習慣上國人接受黨政兩種角色並行，再加以其他憲政配套又不足（例如大法官任命的錯落機制等），總統難以被制衡的非民主現象就成了經常。

據了解，取消立法院閣揆同意權的李登輝總統，於二○○○年交棒給民進黨的陳水扁總統時，曾叮囑繼續憲改的最重要任務，就是對總統權力的節制。他已從各方憲政學者的意見中，認知到第四次修憲後的總統若任性使用權力，會難以控制而傷害民主；但不論是誰當了總統，怎捨得自我閹割權力呢？李總統不也是？

很可惜，未掌總統職位的在野黨，提案修憲仍以監察院祭旗，總統缺乏制衡的憲政問題，卻仍留在空氣中。

（作者為中山大學政治研究所榮譽教授）