廖元豪／慎防戒嚴與緊急命令的濫用

韓國總統尹錫悅十二月三日宣告戒嚴，並動用軍隊封鎖國會。雖然很快在國會決議解嚴後結束了這齣鬧劇，但還是令人不寒而慄—原來民主化超過四十年的大韓民國，依然讓總統可以（一度）恣意妄為。尹錫悅宣告戒嚴的表面理由，是「國內反對派控制國會，透過與北韓有關的反國家行為癱瘓政府」，為了「剷除親北韓勢力，守護自由憲政體制」而為。尹錫悅甚至想要藉此逮捕最大在野黨黨魁李在明、國會議長禹元植，以及自己同黨的黨魁韓東勳。

如果韓國軍隊當時真封鎖國會，甚至大舉逮捕國會議員，那國會也就無法通過解嚴決議，總統馬上成為統率軍隊鎮壓全民的獨裁帝王，而其理由只是空洞的「剷除親北韓勢力」。

對照一下，如果類似情境發生在台灣，總統也指控立法院癱瘓政府，要剷除在野黨親中勢力，進而宣告戒嚴，並且動用軍方逮捕立法委員，我們的法制能夠有效制衡嗎？

戒嚴，是宣告軍法統治，它基本的概念，是在軍事戰爭中，既有的正常行政、司法體制無法運作，因此由軍隊接管國家體制。依此，戒嚴的原因乃是「戰爭或叛亂發生」，戒嚴的內容則是由軍隊掌管行政與司法。但在民進黨滿口「認知戰」情況下，會不會把嘴炮資訊戰都說成是「戰爭」？

要注意，憲法規定總統「依法」宣布戒嚴，所以戒嚴的事由、程序、範圍，都要依戒嚴法來規範，並非總統可以隨意決定。更重要的是，戒嚴不得限制立法權，而且還要受到立法權的嚴格控制！如果中華民國總統宣告戒嚴，或許可以暫停集會遊行，但絕對不能禁止立法院開會決議，因為戒嚴法並未授予此等權限。而且憲法與戒嚴法均規定，戒嚴令應經立法院通過或追認，立法院並可隨時決議移請總統解嚴。既然戒嚴的生效、終止，立法院都有決定權，那邏輯上怎麼可以容許總統去關閉國會、控制國會？

再對照美國著名的例子，林肯總統於南北戰爭時期片面宣告戒嚴，終止司法人身保護令，但法院判定此舉違憲，因為憲法明定終止人身保護令應由國會立法為之。後來國會才在一八六三年通過法律，補正戒嚴的合法性。可見，戒嚴可以暫停司法權，卻不能壓制立法權；總統絕不可以國會亂象為由，宣告戒嚴去封鎖國會！

最近立委檢討戒嚴法，認為立法院「一個月內追認」期間太長，應縮短為廿四小時，這是合理的考量。戒嚴法上次修正是民國卅七年，當時全中國大陸幅員遼闊、交通通訊不便，與當前局勢不可同日而語。

立法院更應考慮，規定立法院的「解嚴決議權」可以在「尚未提交追認前」為之，並且既有戰爭發生，就不限於要在院內開會，必要時可在其他地點甚或視訊方式決議，這才能發揮韓國國會在這次鬧劇中的「解嚴」功能。

另外還要注意的是「緊急命令」也有濫用的可能。因為緊急命令無須「依法」，純由總統與行政院決定要採取何種「必要之處置」（包括動用軍隊）。還好司法院釋字五四三號解釋已經澄清，緊急命令只是在立法部門來不及因應急迫情況下，所為的「暫時替代立法」措施，不可能超越憲法，而且國會可迅速以「不追認」或制定其他法律來終結；緊急命令當然也不可能封鎖、控制國會，更不可能如動員戡亂時期那樣凍結立委選舉、全盤禁止集會遊行。

台灣歷經卅八年的戒嚴苦難，應該深切體會政府「挾共自重」，動輒用對岸威脅來恐嚇人民、濫用權力的可怕。這種對權力的警惕，就是遏阻濫用權力的最佳防線。（作者為政大法律學系副教授）