廖達琪/制衡行政權─國會需賦權

立法院通過國會改革法案,戰場轉移覆議案攻防戰。 圖/聯合報系資料照片
立法院通過國會改革法案,戰場轉移覆議案攻防戰。 圖/聯合報系資料照片

廖達琪
廖達琪

五、六月甚囂塵上的議題,就是國會改革法案在立法院強力通過,及行政權(含行政院長及總統)以覆議及釋憲等手段的反撲攻防。在行政、立法權的拉扯及對立中,行政權也採取了訴諸群眾的策略,並標籤此法案為「國會擴權」;這一標籤如為大多數人所接受,對台灣民主體制的健康運作,可能造成長久的斲傷。

本文不擬直接針對國會改革法案內容是否違憲擴權做細緻探索,因為相關討論已多,且其內容所包含的總統國情報告常態化,質詢、調查及聽證權的強化(含藐視國會罪的納入),及人事審查與同意的透明化等,多為政黨在野時傾向提出的方案,執政時就抗拒通過,顯見這些國會改革方案,對掌握行政權的政黨就是多了箝制及束縛,總要擺脫;而換位子換腦袋,輪到回國會當在野黨,就努力要爭取這些所謂的「擴權」。所以改革方案已不是純粹法理對錯辯難,也不盡然是政治攻防角力,而是當代民主憲政制度安排中一直無解的行政權易獨大、國會難抗衡之現象,所以常產生國會要「賦權」(賦予足夠制衡的權力),行政則干擾的糾葛。

相對於行政權,國會何以是弱勢的一方?當代憲政民主的制度設計中,不論內閣制、總統制等,行政權就是掌握龐大且分工設職、又可久任的官僚體系,並形成金字塔型由上而下的支配關係;整個運作像個大機器般的快速有效,但如領導者下錯命令,後果很易傷民。所以為保障人民權益,不重蹈一人或少數人宰制的歷史教訓,除設計行政首長必須有民選基礎,更重要的是設計國會為人民代表機構來監督或制衡行政權。

但就因國會是民選代表組成,固定改選且代表地位平等,形構國會為成員較缺乏專業累積及分工,又難上下統御的扁平性組織;可以說,僅就組織結構而言,金字塔對上扁平型,國會就大大矮一截。如果再比較組織內人員量與質,更是天淵之別;比如我國行政院下的公務人員達八萬,且大多經過國家考試,而立法院所有幕僚(含委員助理)加總也不過三千人上下,且經國家招考的不及一半。

對於國會居於弱勢地位最警覺又最思突破的,當然是建構出「三權分立」總統制的美國建國國父們,他們以國會職司「立法」,而不只是議事的民意機構,並以訂定法律要求行政執行來「制衡」行政權為設計綱領之一,完全超越傳統英式內閣制議會以「監督」為要的低姿態。但在實際上,本應主導立法的國會,雖每一議員均可提法案,仍不免成為行政部門的代理人,畢竟行政方家大業大,被認為是民主國家中最強的美國國會,還是自嘆不如行政權!

所以美國國會要求改革的倡議,自十九世紀以降就是「賦權」,即賦予國會可以有效執行憲法所設定「制衡」行政權的各項權力。今日立法院所通過國會改革案的調查、聽證、藐視國會罪的入法等,均已是美國國會的常備權力,而其配備的人力資源,也從當初的百餘人幕僚,增生為廿世紀末大約三萬人龐大又專業的準官僚組織。但與行政權的組織配備相比,仍是小巫。

台灣的憲政體制偏向總統制,「三權分立」也成為多方認知的權力運作邏輯;在此情境下,立法院主要功能應是朝「制衡」行政權發展,而要能「制衡」,立法院需要「賦權」!目前的改革法案只是賦權立院的初階嘗試,可以修可以調,不宜全廢,更不宜貼上「擴權」標籤,來損毀強化國會以保障民主的契機。

(作者為中山大學政治學研究所榮譽教授)

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