葉匡時／走鐘的組改—部與會的定位混淆

最近行政院組改方案陸續完成立法，有人喝采，也有人嘆息。行政院組織法在民國六十九年修正後，多年未變，一直到九十九年時國民黨才開始進行全面組織改造。改朝換代後，民進黨在一一○年及今年做了一些修正，原來的組改意旨在這兩次調整中受到影響，演變成許多人批評的擴編擴權，亦即各部會業務並無太多調整，但編制卻愈改愈肥大。以下說明整個組改的原有理想和目標，以利未來政府組織的精進改善。

依據六十九年的組織法規定，行政院設有八部二會。當時政院若想成立新部會，都運用一個巧門以規避立院冗長三讀程序，即搬出行政院組織法十四條「行政院為處理特定事務，得於院內設各種委員會」的規定。經建會、國科會、文建會、農委會、原民會…等委員會即為該法條產物。

行政院以「院內委員會」設立實質部會，規範寬鬆，不需要立法院同意，易有浮濫現象，著實不妥。但若部會組織調整都需要立院三讀通過，又難以應付快速變遷的環境。為了求得平衡，民國九十四年通過的憲法增修條文第三、四條因而規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」以及「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」組改也就遵循此憲法精神，先制定「中央行政機關組織基準法（基準法）」，再據以訂定行政院組織法和二、三級機關的組織建制及機關總數等基本框架，以期建立有彈性的高效能政府。

遺憾的是，目前組改已失去修憲時的良法美意。除了組織擴權臃腫、高官職等增多等爭議，還有兩項違背原有組改理想的現象：１‧部與會的定位混淆；２‧三級機關的設立、調整與裁撤失去彈性。這裡先談部與會的定位混淆。

依基準法規定，行政院二級機關有三類：部、委員會、獨立機關。「部」是政策制定執行的縱向機關，「委員會」是政策協調統合的橫向機關，「獨立機關」則是自主運作，不受其他機關指揮監督的合議制機關。其中「委員會」通常由相關部會的首長或副首長擔任委員，以利部會協調。

例如，國科會的使命是促進科技整體發展，其他部會則各有各的科技發展領域。因此，國科會藉由委員會議，制定科技發展藍圖與策略，據以分配科技預算，促使各部會一致推動科技發展。然而，九十九年行政院組織法修正時，某些立委不瞭解部與委員會的不同，強行將國科會改成科技部，並稱此為「升格」。事實上，部、會並無地位高低之分，只是功能定位差異。此一「升格」反讓科技部喪失和其他部會進行政策統合的機制，整體科技政策的擬定與執行徒增障礙。去年科技部又恢復為國科會，繞了一圈，組織調整的行政成本不知凡幾！

可以預見數位發展部也可能面臨類似困境。數位發展是各機關都須面對的議題，理應以委員會來推動業務會較為順暢。但現在卻硬要用「部」，勢必在相關政策的制定和推動上，增加數位部和法務部、經濟部…等部會協調統合成本。

再以金管會為例，如其主要任務是金融監理，則應採用獨立機關形式；如果主要任務是發展金融產業，則部的組織形式更為適合。然而，金管會有很大的金融監理權力，又肩負金融產業發展責任，把這兩項不同的任務放在一個委員會中，顯然不是合理的設計。

總之，現今公部門行政效能不彰、許多事務權責不明，主要原因之一即是在組織設計時，混淆了部、會和獨立機關的定位與功能。（作者為陽明山未來學社理事長）