讀家觀點／政院版無人機條例 破壞財政紀律

立法院日前初審朝野版本的無人機條例草案，多數民進黨立委與國防部堅持「國防採購和產業發展應該分別處理」，國防部長顧立雄並以「買米和買醬油的錢不要混為一談」來說明。然而，行政院版的「國防自主無人載具採購特別條例草案」明定採「特別預算」，且在草案總說明中指出係依據「預算法」的規定，但該草案的特別之處就在於有悖於「預算法」，且還將不同的法定條件「混為一談」所致。

台灣若已進入「全民防衛動員準備法」第二條第二款的「動員實施階段」，及該法施行細則所定遭「封鎖」的時期，食米、食用油、食用鹽和液化石油氣是「民生必需品短缺時期配給配售辦法」所明定的民生必需品，醬油則未明列其中。承平時期若政府要買米和醬油，皆應同樣採年度公務預算編列經費，否則就是與戰爭準備時期「混為一談」。

現在的問題是，「動員實施階段」係指總統因將發生戰事而依憲法發布緊急命令，實施全國動員或局部動員時期。然而，行政院版草案的總說明中指出，採一次編足須執行五年多及上限為兩千一百億元的特別預算，係依據「預算法」第八十三條第一款因應「國防緊急設施或戰爭」之需要。即使如此，但行政院並未闡明須以特別預算籌購經費的緊急必要性。

事實上，若這項特別預算真有緊急必要性，何以預算執行期程定為五年餘，且還有待草案總說明中指出可「創造無人載具產業附加就業機會及投資效益」後，才可得到預算執行的成效？換言之，無人載具的採購若真有因應「國防緊急設施或戰爭」的緊急必要性，便應該向國外採購，但如此一來又不算是「國防自主」。由此可知，國防部也把國防緊急需要與創造產業發展「混為一談」。

無人載具應屬工具、武器、器材或設備等，將之視為滿足特定功能而建置的機構、建築、系統或空間規畫等「設施」，也是把器具和設施「混為一談」。「預算法」第八十四條還規定，因「國防緊急設施或戰爭」需要的特別預算審議，若「為因應情勢之緊急需要，得先支付其一部」，但此特別預算的合法性基礎，仍在於法制程序上已宣告進入隨時備戰狀態為前提。

無人載具採購編列特別預算本無須另制定法律為依據，另外制定法律固然可增加立法院參與決策的機會，但其目的卻是要超越「預算法」等法律建構的財政紀律。例如，特別條例草案第五條明定預算編製不受「預算法」第廿三條之限制，以及除得以移用以前年度歲計賸餘外，亦可以舉債籌措經費而不受「公共債務法」相關規定的限制等。

「預算法」第一條明定「中華民國中央政府預算之籌劃、編造、審議、成立及執行，依本法之規定」，且未規定「其他法律有特別規定者，從其規定」。因此，立法院基於維護財政紀律，實不應通過政院版草案，以免破壞了自己建立的財政紀律法制。