讀家觀點／院版無人機特別條例 規避財政紀律

朝野分別提出關於無人機產業的法案，包括行政院版「國防自主無人載具採購特別條例草案」、國民黨版「國防自主無人載具科技發展及採購條例草案」、民眾黨版「強化國防自主暨無人機產業發展條例草案」。執政黨自蘇貞昌擔任閣揆以來，凡編製特別預算即先制定「特別條例」，其實「條例」通常傾向於「特別法」，爾今制定諸「特別條例」，用詞卻不符立法用語習慣。

比較可行者，如ＳＡＲＳ期間制定「嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例」，起名「暫行條例」或逕稱「條例」，始為立法用語，亦符合立法邏輯；若真要稱為「特別條例」，則應改為「特別預算條例」，以彰顯該法涉及特別預算，為預算法之特別法。立法名稱事關立法品質，就在野二黨提出之無人機產業「條例」草案，較為良善立法體例。

行政院版草案全文僅七條，扣掉立法必備的立法意旨、施行日期，只剩五條；再去掉主管機關，只剩下四條。這四條中，規定國防自主無人載具採購項目、特別預算、依法審計；依法審計之規定係贅文，凡事涉國家財政收支事項，何以規避審計？以下就行政院版第五條「特別預算規定」分析：

首先，匡列特別預算，支出新台幣二一○○億元，排除預算法經常支出規定。該「特別條例」於立法總說明謂，依預算法第八十三條第一款「國防緊急設施或戰爭」之規定編列特別預算。就發展「無人機產業」，及當前並無戰爭法、亦非戰爭期間言之，允宜依預算法第八十三條第四款「不定期或數年一次之重大政事」之規定編列特別預算。此外，排除經常支出規定，旨在規避「收支平衡」的預算編列原則；質言之，此特別預算之經費來源可能是舉債，甚至尚不知財源何在？係未考慮收支平衡的特別預算編製。

其次，該特別預算，規避公共債務法關於舉借債務的額度限制。基於避免政府舉借債務無度，公共債務法第五條第七項規定，中央總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過其總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。該特別條例之立法意旨，就是要規避公共債務法上揭規定，以便借舉龐大經費編製特別預算，似寧「債留子孫」亦在所不惜？

再者，該特別預算，如一年以上債務之未償餘額預算數須依公債法規定，即為國家前三年度國內生產毛額平均數的百分之四十點六。此項規定既依公共債務法規定辦理，即屬當然規定，無需在特別條例中再作規定，故亦是贅文。

經由上揭分析可了解，行政院之所以草擬「特別條例」，旨在排除預算法、公共債務法對於編製特別預算的相關限制，亦即欲形塑不受上揭法制限制的「形式法律正當性」。

經查國民、民眾兩黨的無人機條例草案，不僅條文規制的積極性遠非行政院版可及，且在於鼓勵生產、取代消極的「採購」。何況編列無人機特別預算，尚有鼓勵生產以提升國內產業之用意；亦即「引導民間卓越之資訊與精密機械產能投入國防產業，落實國防自主與產業升級之雙重效益」。

民進黨政府主張，編列特別預算不僅鼓舞產業發展，且可避免排擠年度社經預算之編列，乍看具正當性，實際上卻是鴕鳥政策。年度預算是成長的預算，並無規模限制；其所稱「排擠」，是不負責任的「收支不平衡」，完全無視公共債務法、財政紀律法之預算編列模式，不足為訓。