名家縱論／回到憲法的定海神針

兩天前參加一場數位平台治理的研討會，主題定調在：「動盪的二○二五」，感覺上這已經是今年許多專業協會年終回顧的主旋律，和政治傾向未必有關，但確實讓人驚覺政治亂象影響人民生活之大，不容再等閒視之。

如果把這些爭論送請憲法學者會診，詳列憲法條文深入論證，結果會不會比較清楚，恐怕也不容樂觀。因為憲法不是一般法律，不能不考量民主體制必須給民選機關保留的調適空間，以回應多變的民意和國內外局勢，憲法不好硬套民刑法的解釋方法。所以包括十五位大法官評議出來的解釋或判決，有時也會出人意料。

比如總統兩度提名七位法界菁英填補大法官缺額，結果都鎩羽而歸。立法院修法把大法官評議的法定人數從抽象的總數三分之二改成十人，現任的八位大法官就只能束手空等。有大法官認為事屬緊急，可以無視這個規定行使審判權，但也有大法官堅守實體決定違反程序規定即欠缺正當性的立場，何況這些新規定是不是正反映了頂層政治衝突下的底層民意，也不能輕易否定，何去何從？

我比較能接受的看法，也是大法官在第四九九號解釋借鑑德國法學家史密特的「憲章」、「憲律」二分法，指出那些「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者」效力優於其他部分，據此審查第三屆國民大會通過的有關政府體制的某些規定，竟完全否定其效力。通俗一點說，就是憲法中的定海神針，前面提到憲法必須保有的、解釋上的可變通性，一旦涉及這些規定也不能輕越雷池。問題當然是：哪些才是定海神針？以最近吵得最兇的來說，一是大陸人民是不是外國人？二是行政院長可不可以拒絕執行立法院通過的法律，可不可以不副署，總統可不可以不公布法律？

第一個問題涉及國家的基本定位，憲法增修條文明定「一國兩區」，歷來大法官的解釋從無半點模糊。

但第二個有關中央政府分權的問題好像就說不上基礎性，只有這樣解釋憲法在制度配套上是否理想的問題，比如行政院如果因為理念不合可以不副署或拒絕執行，為什麼還要有覆議的規定？只是若再深入想想，就會懷疑這裡是不是已經違反了民主體制最根本的「多數主治」原則？從憲政工程的視角來看，行政、立法分工而不分權的內閣制，只許有一個多數。徹底分權的總統制，則於行政、立法分別為不同多數時，必使任何一方都不能有強加意志於他方的權力，才可迫使雙方妥協。以立法可以強加其意志於行政的半總統制而言，那個一半的總統除了組聯合政府，就只能選擇左右共治，否則就必然陷入混亂，這應該是最基本的分權數學。

民國八十六年修憲把覆議成功的多數從三分之一多一票修改成二分之一多一票時，立法院已經完全可以強加其意志於總統和行政院之上了。所以兩次朝小野大，才會製造出無數鬧劇，從陳總統時代對立法院行使「抵抗權」，到今天層出不窮的花樣，好像也已充分證明這裡又有一個「多數主治」的定海神針被拔掉了！所以我在陳總統和賴總統當選形成朝小野大格局後，都在第一時間呼籲組成聯合政府或左右共治，結果卻是一個比一個頑固，今天的賴政府連大罷免這樣的餿主意都可以玩一整年！

當然這也讓我這個法律人的死腦筋又把事情看得更清楚，民主憲政最後可以倚賴的定海神針，還是只有人民的覺悟。大罷免的結果讓我現在寧可相信多數國人已經漸漸想清楚：真正會造成兵凶戰危的根本不是回到憲法的國家定位，反而是否認台灣人是中國人；今天的政局混亂，也不必去問是在朝或在野的錯，問題根本就在朝小野大！（作者為政大講座教授）