仿美撥款程序救財政紀律

美國近日乃至歷年來，多次因國會未能及時通過撥款法案而導致「政府關門」。因依「反赤字法案」，凡未經國會授權之支出皆屬違法，政府必須停擺。雖然僵局頻生，卻體現了「無授權不得支出」的憲政原則，確保行政支出必須經國會審議與撥款，行政不得擅動一分公帑。

反觀我國，預算法第五十一條明定，中央政府總預算案應於會計年度開始前一個月，即每年十一月卅日前由立法院議決。第五十三條進一步規定，立法院應就中央政府總預算案，依各部門或計畫進行審查與辯論，並得要求行政院派員列席說明；其辯論應以政策及經費需要為主。但多年來因立法院未能依限期完成議決，行政部門則依第五十四條規定「得準用上年度預算動支」，形成「未審先支」的制度亂象，國家財政長期在國會尚未正式授權下運作。

根據立法院預算中心與審計部資料，自民國一○六預算年度起，中央政府公務預算幾乎年年逾期通過。整體而言，近九年平均延宕約五十天。除一一三年度外，其餘各年均違反預算法第五十一條「前一年度十一月卅日應議決」的規定。這代表立法院長期未能依程序完成辯論與議決，行政部門得以依第五十四條繼續動支舊預算，使我國財政多年處於「無授權執行」的亂象。立法院預算審查常以黨團協商或「通案刪減」取代政策辯論，行政首長多未列席答辯，監督功能幾近消失。

行政部門則藉預備金、特別預算或基金挪用，任意補編支出。截至一一五年度，中央政府基金與特別預算餘存逾二兆元，多未具績效報告。另媒體行銷、能源補助、基礎建設等經費動輒追加，形成公務預算體系之外的「第二預算」，濫支亂支現象頻仍。

筆者認為，要防止行政濫支、重建財政紀律，必須參照美國嚴謹的撥款程序，從制度改革著手：一、建立「預算決議、撥款法案、稽核報告」三層審議，並公開紀錄與答辯。二、修法要求逾期未議決者須公開說明；若超過期限，行政僅能依前一年預算六成動支。三、行政首長必須親自列席，逐項說明經費用途；無故缺席或答辯不足者，預算應暫緩或凍結。四、重大支出如國防、綠能、宣傳應獨立撥款，不得以特別預算或基金包裹。五、非營業基金回歸預算體系，明訂期限與用途，逾期自動繳回國庫，並全面公開支出明細，嚴守「授權、撥款、稽核」三環。

美國政府寧可暫時停擺，也不容許無授權支出，我國卻習於延宕審議，放任行政「先花再審」。近九年來連續違法延宕的事實，證實了預算法第五十一條已被架空。唯有引進美式撥款制度，避免立法院不依法辦理預算辯論，或行政院以特別預算與基金逃避監督，權責分明方能落實預算法制。