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星期透視/覆議失敗 何不檢討分贓修憲

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無視藍綠群眾對峙叫囂,立法院內藍白再度攜手,以六十二對五十一票否決行政院所提國會改革法案的覆議案。覆議失敗後,總統府、行政院、監察院、立院執政黨團等四大機構,史無前例同時表態將提請釋憲。法案造成社會割裂,諸多憲政機構又認為有違憲之虞,立院將法案強渡關山是否有些輕率?

總統由全國選區選出,並為國家主權的象徵,對政策的考量當然不可能與區域立委一致。故權力分立的憲政體制,如美國與台灣,均授予總統行使覆議之權,藉以迫使國會整合更廣泛民意或讓國會重新思考法案的適切性。為了防止國會議員串連顛覆總統的反對,三權分立的民主國家均對覆議案的表決,設定較高的門檻。美國規定,參、眾兩院須同時有三分之二以上的多數反對覆議,覆議才算失敗。因此,立國兩百餘年來,美國總統共曾提出一千四百八十四次覆議,國會反覆議成功僅只一百零六次,足見推翻總統覆議相當困難。

中華民國憲法延襲美國成例,同樣也在原文中規定,立院若要反覆議,必須取得三分之二以上立委的支持。但此一條文卻在一九九七年修憲時,因短視的利益而被廢除。當時李登輝為了達成凍省與廢除行政院長副署權等目標,發動第四次修憲,但過程中苦於國民黨未能掌握修憲所需的四分之三席次,便私下與民進黨暗通款曲,出現媒體所稱「民進黨主席夜奔敵營」的插曲。

由於國民黨在一九九五年的立委選舉流失不少席次,但九六年的總統大選李登輝氣勢仍不減當年,民進黨部分菁英因此相信,台灣若實施實權的國會內閣制,民進黨將較有機取得政權,故而黨內出現一些反對配合李登輝廢除行政院長副署權與取消立院的閣揆同意權的聲浪。為了安撫這些黨內菁英,國、民兩黨高層拋出覆議門檻由三分之二降為二分之一以為交換。憲政學者當時便清楚警告,此一修正擴大的立院權勢遠大於閣揆同意權,決策權將因此移轉至立院;「民間監督憲改聯盟」則痛斥國、民兩黨「分贓修憲」。

回顧三十年前的這段修憲過程後,很難不對現在的「青鳥行動」感到納悶。當初若非民進黨菁英將覆議門檻降低,依現今立院生態,反覆議表決根本不會成功,「擴權」也不致出現。民主政治不正是法治政治?藍白立委在憲政規則下行使權利,何錯之有?指控立委濫權,何以不去檢討當年恣意亂憲的前輩?當時參與修憲的各路人馬不少仍然健在,青鳥不檢討他們,反而斥責依憲行事者濫權,天理何在?

對於立院的「擴權法案」,四大政府機關已明言將提請釋憲。就目前行政院的意見觀察,反對主要因法案有若干定義不清之處,且立委有過度擴權之嫌。但行政與立法的權勢消長,向來便屬於政治性議題,憲法法庭是否適合介入,仍有待大法官釐清。例如,有關國會的運作程序,美國最高法院便曾多次拒絕審判。此外,反對法案者常質疑,通過的法條對個人權益的保護並不充分。但法律尚未實施,焉知執法者不會自我克制?許多人權的保障,不也是透過現實案例而產生實施的指引?憑空假設,恐怕無助於建設性的變革。(作者為中華戰略學會資深研究員)

修憲 美國 行政院

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