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府設委員會架空國發會 侵蝕體制

賴清德總統日前宣布,將在總統府設立國家氣候變遷對策、全社會防衛韌性和健康台灣推動等三個任務編組委員會,執政者以醒目的作為標示未來幾年的施政重點,抓緊國家前進的方向,是件好事;不過,由於這並不符合我國政府體制與制度的設計,其可能造成的後續影響,更值得吾人關注。

一來,依據現行「中華民國總統府組織法」,並無提供在總統府下另設委員會的法源依據;二來,過去歷任總統於府內設立的委員會,大多屬諮詢性質,如陳水扁任內的科技諮詢委員會或人權諮詢委員會,或是屬於依憲法所賦予總統統合跨院際事務權力而成立的委員會,如蔡英文時的國家年金改革委員會、司法改革委員會等。但是,從賴總統所宣布的內容,是希望這三個委員會,能藉由產、官、學、研和民間的力量,共同為台灣當前所面臨的重大問題,研究解決方案與對策,這顯然已是一種策定政府上位性政策方向的機制,而非僅是政策諮詢功能。

依總統府的規畫構想,這三個委員都有其重點任務,除了「全社會防衛韌性委員會」屬於憲法所賦予總統國防事務的權力外,「國家氣候變遷對策委員會」和「健康台灣推動委員會」都屬於內政與行政權事務。顯然,賴總統擘畫成立這三個委員會,其企圖與目的便是希望透過總統府最高上位的權力,來統整國家政策方針及行政院各部會的推動方向及執行量能。此構想初衷值得肯定,但賴總統及幕僚團隊可能忽略了在我國政府體制上,原本就有政策統合機關的設計。

依「中央行政機關組織基準法」,行政院基於政策統合需要得設委員會;換言之,目前行政院下以「委員會」為名之二級機關皆是基於「政策統合需要」而設立,其中最重要的政策統合機關即為國家發展委員會(簡稱國發會)。

國發會職司我國國家發展、經濟發展、社會發展、產業發展、人力資源發展、國土/區域及離島發展與永續發展、文化與族群發展等政策與計畫之綜合性規畫、協調、審議及資源分配;簡單地說,國發會之組織定位,即是將總統之競選政見、政策綱領,以及閣揆之施政方針,轉銜成為國家發展政策,並代表閣揆統合各部會之資源與步調,落實總統政見和閣揆施政方針。然而,自行政院組改後,早年有「小內閣」之稱的國發會其角色與功能未能受到彰顯,甚至漸形弱化,而且目前行政院各部會亦存有功能限縮的「小部會化」趨勢。

如果前述三個委員會上路,可以預見,國發會領導國家發展政策以及扮演政策統合機關的預設功能將愈加弱化,將總統政見轉銜規畫為國家發展政策的角色亦被架空,包含行政院和各部會的整體政府體制的運作模式甚至可能慢慢產生質變,使原有的體制設計和運作平衡效果受到侵蝕。

事實上,由我國行政體系的架構設計來看,國發會如能獲得總統和閣揆的充分授權,同樣能發揮相似的政策效果。不過,這就端視執政者如何在重視國家體制設計和強化施政方針落實之間取得平衡了。

總統府 行政院

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