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「父子騎驢」 國有地標售怎平衡

內政部喊話要台中市暫緩標售13期、14期市地重劃區抵費地,中市府回應沒有理由停辦。 圖/聯合報系資料照片
內政部喊話要台中市暫緩標售13期、14期市地重劃區抵費地,中市府回應沒有理由停辦。 圖/聯合報系資料照片

內政部對中市標售重劃後的抵費地有不同的想法,成為近日熱門新聞議題。其實跨中央與地方、不分政黨執政的縣市都曾發生過。

近者如本年初,外界亦曾質疑國產署標售台南平實營區的地上權,權利金(相對二○二一年的同區標售)漲一點五倍,有帶頭炒地之嫌。遠者則如二○一九年,時任高雄市長的韓國瑜處分多筆抵費地,遭批言行不一,因為其在選前曾評論他黨前市長「賣產還債」決策。觀之目前高市府處理多筆(尤其是近期台積電設廠用地的高雄大學區段徵收特區)土地標售案,也傳類似爭議。

跳脫政治語言與動作,衍生與民眾福祉攸關的深刻思考是,土地標售是否讓各級政府陷入「父子騎驢」的兩難困境,而難以有平衡之道?筆者有兩個發現可供政策參考。

一是追溯本土不動產價格的波動歷史,七○年代係以國泰建設標得南京東路國有地為帶動漲幅的源頭;八○年代則轉移至信義計畫區的大面積標售案;九○年代除了信義區,大安區的標售也成為帶動漲幅指標。二○○九至一○、二○二○至二一年間,政府多次標售精華區公有土地「是否帶動不動產價格的普遍上漲」,屢次成為焦點。歷史不又在現在重演?儘管財政部多次引據資料指出,國有地標售的面積與金額占全國土地買賣的比率,分別只有萬分之四、千分之六點八,且稱從供需觀點來看,國有地若不標售,市場的土地供給減少,價格反而會上漲更多。

提供不同的看法如下:根據不動產估價常用的「市場比較法」基本邏輯,「成交即是合理」的比價效應,會使得政府土地的標售與不動產價格掛勾;關鍵點可能不在於標售數量或金額「占比」,而在於標售地「定錨」的指標意義。然而,行政院於二○○九年宣示未來大面積(指住宅用地五百坪、商業用地三百坪以上)的國有土地只租不售,改以「設定地上權等與民間合作開發」進行;二○二三年起更限縮面積二百坪以上國有土地的標售。但改採「使用權標售」,有讓帶動房價上漲問題得到解決嗎?

二是不管何種標售,它都不單純是居住正義問題,還涉及中央與地方長久財政收支畫分的待解難題。以財政部二○○九年度的三九○億元歲入組成來分析,其中土地出售就占三四○億元;而在國有財產局國有土地處分所得的「年度績效目標值」中,二○一○至一三年目標值設定為九四二億元,其中約九成係倚賴標售國有土地。中央財政是這般,地方又會好到哪裡?相較中國大陸,各級政府「財政土地化」(依靠出讓土地使用權的收入與土地相關稅收來維持地方財政)雖沒那麼嚴重,但地方政府的建設經費卻高度倚賴土地標售,值得中央注意其形成政策間的矛盾現象 。

過去業界曾有建議地方政府公開標售土地應比照台股建立「漲停」機制,比如以底價一二○%為天花板,若有兩家以上出價高於漲停價,則採抽籤等方式決定。筆者提出平衡前述困境的參考方式為「逆景氣循環」的標售設計;亦即,在建立土地儲備制度下,政府在景氣太過熱絡時應停止標售來降溫,在景氣不佳時則採取類似凱因斯「大規模的公共基礎建設」概念,反向操作來振興景氣。

國有地 地上權

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