李登輝世紀 開創與超越/李登輝憲改遺產與民主衰退

前總統李登輝。圖/聯合報系資料照片
前總統李登輝。圖/聯合報系資料照片

一九九○年七月,李登輝總統主持國是會議,商討憲改問題,達成了由國民大會負責的「一機關、兩階段」修憲共識。自此開展了長達十年的憲改工程,政府體制與民主制衡機制丕變,民主化也發生了重大轉折。

一九九一年四月廿二日,第一階段修憲完成,通過修憲條文十條。根據其前言,「為因應國家統一之需要」,增修憲法條文。其中規定,國大代表三二五席、立委一六一席及監委五十二席。另外,還規定總統得設國家安全會議、國家安全局,行政院得設人事行政局,使這三個原本違憲機關,取得合憲地位。

一九九一年底,第二屆國代選出後,著手第二階段憲改,並於九二年五月廿七日,完成了後續八條修憲條文。原先由監察院行使的同意權,包括司法院和考試院高層人事,均改為由總統提名,經國大同意後任命。另外,新增國大集會時「聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言。」第二階段修憲中另一項重要變革,是總統由「自由地區全體人民選舉之」,任期改為四年一任,連選得連任一次。但若係罷免,則由國民大會補選,繼任至原任期屆滿為止。

經過兩階段修憲,改革任務本應告一終結。但此時修憲卻如同脫韁野馬,難以扼止!由於朝野間對於憲改方向缺乏共識,到底採總統制或議會內閣制也出現分歧,許多增修條文很快即已失效。於是,國大決定乾脆將前兩階段條文全部取消,從頭起算!一九九四年八月一日,公布第三階段修憲條文共十條。其中規定國大設議長、副議長;成為每年集會常設機關。另外,由總統提名、經國大或立法院同意任免命令,也無須行政院長副署,總統掌控著重要人事權。再者,立委增加至一六四席,監委則定額為廿九席。

一九九七年七月十八日,在逾千位法政學者反對下,國民大會完成由李登輝主導的第四次修憲。原先「議會內閣制」變成「半總統制」,或稱「改良式雙首長混合制」;就此取消立法院對行政院長同意權,改為由總統直接任命。而行政院長副署權,也大幅度萎縮。立委名額又再次調整,改為二二五席,司法院大法官亦改為定額十五席,任期八年,且不得連任。

第四次修憲另一項爭議,是取消省長和省議員民選,這是民主化過程中參政權的萎縮。在省長一職取消後,省府「置委員九人,其中一人為主席,均由行政院院長提請總統任命之。」這正是從精省走向凍省的開端。

但是,國大修憲轉輪卻不聽使喚,也不肯停歇!一九九九年九月三日,國大勉強通過第五階段修憲,將自身任期延長達兩年之久,公然違背不得自肥原則。結果被司法院大法官會議裁定,違背憲政民主與程序正當原則,應屬無效!

此時,李登輝的總統任期即將結束。在大選中慘敗的國民黨,深恐新成立的親民黨會在原定四月廿九日國大選舉中迅速成長,乃決定與敵對民進黨合作,盡速完成第六次修憲,立刻將國民大會虛級化!而國大任期也確定在李登輝去職當日五月十九日終止。這也就是延任未成,國大自宮,與李總統同日引退。

由此看來,李登輝的憲改工程,是運用國大修憲,為總統擴權,進而取消閣揆的同意權。自此,行政院長從權責相符的最高行政首長,降格為替總統分憂的僚屬。過去廿三年來,行政院長一共換了十六位,任職期間太短,平均還不到一年半;結果造成政府功能衰退,政策難以貫徹,老百姓同受其苦,這正是民主化的逆退和台灣人的悲哀!

修憲 行政院 司法院

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