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名家縱論/深化民主 何待修憲?

蔡英文總統520在台北賓館發表就職演說,也拋出修憲宣示。 圖/總統府提供
蔡英文總統520在台北賓館發表就職演說,也拋出修憲宣示。 圖/總統府提供

蔡總統第二次就職演說,引起最多討論的就是修憲。她特別提到立法院將成立修憲委員會,未來四年要使政府體制優化,並加強人民權利的保護。

四、五十歲以上民眾應該多還記得,我國民主化正是通過艱難的修憲工程次第完成,七次修憲重點其實都放在政府體制優化,人民權利不是不重要,而是大法官基於憲法第廿二條概括授權所做解釋,已經補充至少七八種基本權。

前三次修憲又是最困難的體制結構面調整,由贏得國民大會八成席次的國民黨主導完成。接著三次要達到國大四分之三高門檻,只能通過兩黨合作完成。到民國九十四年第七次,已是兩大黨合作加上實質直接民主(任務型國代)才通過。如果經過這麼多努力,體制還不能優化,問題恐怕已不全在憲法,而更多在憲法執行。

事實上,沒有主導過修憲的民進黨從來不願尊重這個體制,連其高層都不否認。第一個民進黨政府公然違背修憲時的政治承諾,組成少數(分裂)政府;第二個民進黨政府總統把手伸進每一個憲法位階的超黨派機關,行政院長也把手伸進每一個法律位階的獨立機關,部會操盤網軍,大部分媒體都成了政府啦啦隊。唯一還能起一點監督作用的公民投票,先是公然不執行,後來乾脆修法斷了生路。如果掌握政治權力的人可以這樣恣意操弄體制,請問優化又有什麼意義?

更耐人尋味的是,蔡總統並沒有具體說要修什麼,演講前據說是親近總統的立委才撤回有關國家定位的修憲案,演講也刻意不提,只雲裡霧裡說些「與時俱進」、「台灣價值」等,留下想像空間。修憲到底要修什麼,怎麼修?正如柯總召說的,要好好掐指頭算算時間才行,他沒說的,還有人數。

蔡總統唯一明確提到要優先推動的,是把人民選舉權下修到十八歲,這不但是大法官解釋不出來,必須靠修憲完成的改革,在各政黨間也從無異說。至於其他制度調整,如果非綁兩年後的地方大選不可,扣掉修憲案公告的半年,最遲要在明年底前送出立法院,剩下一年半時間振興經濟都不夠,怎能期待「充分對話,形成共識」?所以柯總召意在言外,修憲只能及於有通過可能的案子,除了十八歲公民權案外,政府體制修正,或會挑起對岸神經的國家定位,提都不能提。

唯一值得伴隨公民權案進行審議的,應該只有調整修憲門檻案,理由很簡單,修憲既已加上公民投票把關,國會提案為什麼還要堅持各國都十分罕見的四分之三高門檻,若不能下修到立委總額二分之一或至少出席立委三分之二,未來將無可能再藉修憲來優化體制,在公民權案營造和諧氣氛下,這個聽起來合情合理的程序修正,通過機會恐怕不小。

若我猜得不錯,「優先推動」暗含兩階段修憲意思,如果其他黨真的就這樣通過夾帶修憲門檻案子,將給民進黨第一次掌握主導修憲機會,接下來兩年再綁下次總統大選,會把憲法修成什麼樣子,國家定位將如何與時俱進,大家就自己去想像吧。個人對修憲程序調整,在正常情形是樂觀其成,也不排斥任何修憲想法;但在蔡總統願意面對過去四年對民主體制所犯錯誤,真誠做好修復前,還是建議所有對民主憲政負責的在野黨,在修憲議題上暫時就到公民權年齡下修為止,絕對不要放行修憲程序修正案。

新冠病毒肆虐以來,兩岸以不同方式暫時成功阻截,幾個重要民主國家卻出人意料一敗塗地,以致一個被當成甩鍋對象,另一個因緣際會竟成「民主也能防疫」典範,同時被推上風口浪尖。在我看來,這是台灣歷史機遇,如能通過對於民主體制深刻檢討,在更多方面證明不必犧牲太多人權也能把困難公共事務作得更好,將可使兩岸政權進入真正理性的制度競爭。

如果蔡總統這次重彈八字箴言,看到的正是這歷史機遇,那就是大家的福氣。可惜從政府最近許多作法看,她似乎真的相信川普總統將可啟動一個新冷戰時代,並樂於扮演馬前卒角色,那我真要擔心台灣禍不旋踵矣。

(作者為政治大學講座教授)

修憲 民進黨 立法院 大法官 蔡英文

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