經濟日報社論／無人載具要起飛 法制須先到位

自從俄烏與美伊戰爭發生以來，無人載具在台灣就一直是熱議話題，幾乎已成為一個用來衡量台灣是否擁有不對稱戰力的判斷標準。日前，行政院提出《國防自主無人載具採購特別條例》法案送立法院審議，國民黨、民眾黨和個別立委也提出多達14個不同的版本。由於意見分歧過大，未達共識，只得送到政黨協商。

所謂無人載具指的是「具感測、定位、監控、決策及控制技術，透過遠端控制或自動操作而運行的車輛、航空器、船舶或其結合之無人駕駛交通運輸工具」，用途甚為廣泛。由於它可以大幅減少人力需求、降低任務風險，進而提升工作效率，近年來已成為世界各國競相投入發展的一項重要產業；且因為它具有「以小搏大」的不對稱戰力特性，自然也讓它更成為一項現代戰爭科技化下最具吸引力的武器。

前陣子，立法院雖通過《保衛國家安全及強化不對稱戰力計畫採購特別條例》，但由於預算規模從1.25兆被減至7,800億元，導致行政院不滿，朝野爭議持續發酵，未因該條例的通過而緩解，其中被刪除的4,700億元主要就是採購無人載具的經費。然而，行政院並未死心，這次無人載具條例的提案，即是把原先被立法院刪除的無人載具採購項目，重新更名包裝，試圖再次提案闖關。

比較目前幾個主要的草案，幾乎全部都以國防自主的強化為宗旨。除了行政院版立法對象以採購為主外，其他版本皆擴大範圍將無人載具的產業發展納入考量。就此而言，行政院版的確失諸偏狹，相反地，其他版本則更能以宏觀創建整體產業生態系統的角度，長期規劃無人載具產業的發展。其次，朝野政黨對無人載具條例的經費編列方式，亦存有歧見；執政黨主張採特別預算，在野黨則堅持採年度總預算。

無人載具涉及多層面複雜技術，其中最具共通性也最關鍵的核心能力是感知、定位、決策、控制、通訊與系統整合。藉由對外採購，或可利用工業合作與技術移轉等要求來達到帶動本土無人載具產業的目的，但創建整體產業的永續發展卻需要更全面性的戰略思維。尤有甚者，採購只是一種執行方式，產業創建則是一種治理思維，法律規範的層次截然不同。更何況，無人載具的用途甚為廣泛，國防軍事只是其中一部分，為促進產業的整體性發展，法制上斷不可區分軍用與民用而作割裂式的規劃。

現行各方提案的版本，一類是只強調軍用無人載具的採購，而且指定以特別預算執行（如行政院版），另一類則是以培育無人載具產業發展為主，但其中摻雜些軍用採購事宜的規範。前者條文過於簡單，連採購的方式、程序、審查、評估、監督、懲處等規定皆無；後者則為了能兼顧採購與發展、軍用與民用的區別，致使內容發生顧此失彼甚至相互牽制的結果。

經濟學再三提醒我們：一個目標，一個政策。新法的制定，除了新意的創立之外，更需要注重與既有法律體系的融合與分工。鑑於目前無人載具立法各方意見分歧，我們特提出二點具體建議如下：

首先，採用「三層雙軌」建構無人載具發展法制。分按三層次建立發展無人載具系統之法制架構，第一層先以「治理戰略」為主，制定《無人載具系統發展條例》（新法），作為創建與扶持該產業之基礎。其次，軍用輔以《國防產業發展條例》，民用輔以《產業創新條例》，新舊法搭配作功能分流。最後一層採購制度，民用部分以《政府採購法》規範即可，軍事採購部分則另以制定《國防自主無人載具採購特別條例》（新法）強化之。

其次，遵守預算法有效利用中長期預算規劃制度。預算法規定「國防緊急設施或戰爭」才可提出特別預算，軍事無人載具的採購是否符合適用條件，朝野迭有爭議。為免政治上的對抗，影響無人載具產業本土化的落實，行政院應同意回歸採行年度總預算。至於跨年度的採購需求，則行政院可提出完整的中長期發展或採購計畫，以「未來承諾授權」與「繼續經費」方式編列預算。按照法制與制度來處理，才是正解。