經濟日報社論/國土法應具體補償農民、農業縣
國土計畫法(簡稱國土法)將於明年4月30日上路,但仍有部分縣市政府未送出功能分區圖。中央內部的意見也嚴重分歧,除了前、後任的農業部長互槓之外,朝野立委也不滿國土法,紛紛提出十多個修法版本,一致的要求就是「暫緩二年至四年」再施行。
行政院表示,理解地方政府、農民及不同黨派對政策推行意見的分歧,仍希望地方都送交分區圖,再進行下一階段協調與溝通。真正的問題出在「農業發展區」(簡稱農區)的劃設方面,國土法設計不良,缺乏合理的補償機制;內政部、農業部也脫離現實,未接地氣,要負最大的責任。
首先,國土法基於確保糧食安全原則,劃設農區有其道理,但總量卻高達81萬公頃,和民國41年的農地數量相近,則是不合時宜的多到離譜。40年代台灣的農業占有重要地位,產值占GDP的32%,農民占總就業人數56%。但112年農業產值只占GDP的2.5%,農業占總就業人數只有4.1%,糧食自給率卻降到僅30%,證明農地總量維持在70年前的水準,並不能保證糧食安全。這是國土法最重大的錯誤,農業部應誠實面對問題,適度縮減農地總量,以其他方法來確保糧食安全,才是正辦。
其次,對農地的嚴格管(限)制,尤其是農一(優良農地) 與農二(良好農地)的地主,對糧食安全著有貢獻,地價卻和城鄉發展區的地價相去甚遠,權益受損最大,國土法卻毫無補償或回饋機制,等同於對農地地主施以「永世不得翻身」的懲罰。
眾所周知,對於被指定為文化資產者,因其創造社會公益價值,卻犧牲私人利益,「文化資產保存法」乃給予獎勵或補助。政府為維護水源保育,劃設水質水量保護區,致保護區內居民因全體國民用水之公益,而使其土地利用受限,「自來水法」乃向受益者徵收水源保育與回饋費,專供保護區內居民福利回饋及受限土地補償之用。
基於「受益者付費,受限者得償」原則,農區的農地農用有如農民犧牲小我(農業工作辛苦,地價貶值,所得偏低,風險又高),應由所成全的大我(整體社會在糧食安全方面受惠),予以回饋或補償。農業部至今只表示將配套投入農政資源,但產業輔導過於空泛,農民權益保障僅限於農保資格及災損救助等,根本不足以彌補農地地主的鉅額損失。行政院有必要儘速修正國土法,增列具體的農地主權益損失的補償費。否則,徒有81萬公頃的農地,農民毫無耕作意願,糧食自給率還會繼續下降,糧食安全更難確保。
同樣的道理,農區的劃設不利農業縣市的整體發展,更對財政造成負面衝擊,相當不公。農地農用表面上雖課徵田賦,但中央自76年停徵;僅在農地不作農用時,才改課地價稅。農用之農地,移轉與自然人時,又可申請不課徵土地增值稅。這些稅賦的減免使農縣自主財源(地價稅、土增稅),相對地比都會型的縣市少了許多,造成「富都窮縣」財政差距擴大。
為保障以農業為主、財政相對困窘的農業縣市的基本財政需求,以及鑑於農民所得較低,農業縣市的居民應當享有基本公共財水準的基本人權,國土法應當對農業縣市給予應有的補助款。在「一般補助款」中,以農業縣農地面積推計專門補助農業縣市的額度。針對農業縣市配合國土法的推動,尤其按照農一及農二的總量高低,給予「專案補助款」,完全使用於農業、農村和農民。
總之,基於「特別犧牲,特別補償(助)」的原則,國土法必須具體地補償農民,補助農縣,才可能順利推動。從原民禁伐雖有法定的明確補償金額,行政院卻不編足預算的事例來看,國土法的修正恐怕需要在野黨的合作,才能突破。
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