聯合報社論／國土計畫之亂，考驗賴清德的韌性永續國土

賴清德總統主持的國家氣候變遷對策委員會議登場，賴總統以能源的多元多選題淡化非核神主牌的爭議，台灣進入「排碳有價」時代也轉移了外界對氣候調適的關注。諷刺的是，環境部長彭啓明雖在報告中凸顯賴總統政見，強調必須更加重視氣候調適，方能建構韌性永續國土，但為因應氣候變遷、確保國土安全而制訂的《國土計畫法》，卻正遭到地方政府與農民的強烈抗拒。

其實《國土計畫法》可說是因發展需要而起，卻因開發與保育的糾葛而延宕，又因氣候災難而催生，更因配套不足、缺乏整合及利益失衡而卡頓。李登輝時代提出的《國土綜合發展計畫法》和陳水扁時代送審的《國土計畫法》，都因阻力過大無疾而終。直到二○○九年莫拉克颱風造成高雄小林村滅村慘劇，馬政府重提拖延十六年的《國土計畫法》，終於在二○一五年底完成立法，並在卸任期於二○一六年五月起施行。但依法應承擔責任確立國土新秩序的蔡政府，並未能如期推動上路，如今已成賴清德建構韌性永續國土的考驗。

國土計畫分三階段上路，《國土計畫法》施行二年內，中央應公告實施全國國土計畫；四年內地方應公告縣市國土計畫；六年內縣市公告國土功能分區。但地方政府紛紛反映無法如期完成，二○二○年修法延長期限後，內政部要求各縣市需於今年六月底前遞交國土功能分區圖，以便明年五月起依法管制。不過，全台廿二縣市至今仍有十六個縣市尚未完成劃設作業。

《國土計畫法》將全國土地區分為國土保育區、農業發展區、城鄉發展區和海洋資源區。土地被劃設為國土保育區的民眾，擔心只能保育而不能農作；被劃設為農業發展區的民眾，也擔心只能農作而不能設置相關設施。國家要確保糧食安全，維持農地總量，農民則擔心農地用途受管制，即使無力耕作也賣不掉，地價更受壓抑，各地出現急著在國土計畫上路前賣掉農地或申請變更開發的現象，凸顯了農民的焦慮。

農業縣市不滿既要扛起全國糧食安全責任，又要獨自承擔發展落後苦果，要求中央投入更多農政資源，提高農業補助和農地給付，保障農業權。農業部雖然保證未來農業區會享有更多給付和資源，內政部也表示城鄉區開發會收取國土保育費和影響費，但這些看不到的大餅，都遠遠無法彌補農業區與城鄉區的利益失衡。

當國土計畫面臨子法配套不足、中央地方與部門缺乏整合、產業照顧與城鄉發展失衡等問題時，農民不希望土地被劃設為優良農地，竟然被中央官員看作是對自己的農業生產沒信心，農民的焦慮，更被看作是不必要的悲情。然而，你可以護航綠友友的光電掠地、風電圈海，放任財團變更土地、開發山坡賺得盆滿缽滿，我卻要苦守一方田，背天面土難翻身，這教農民怎麼能服氣？

在氣候變遷會議上，彭啓明舉例，到二○六○年沒有冬天，礁溪溫泉業者怎麼辦？到二○五○年荔枝適栽區將從現在高屏產區北移台南，農民要做準備；面對高溫氣候衝擊，中長期調適策略就包括國土計畫。問題是，民進黨政府滿口韌性永續，但國土安全與公平機制卻不在其政策視野裡。國土計畫法通過八年來，中央用空洞承諾和道德喊話要求如期實施，地方卻在缺乏配套下苦於發展和永續的拉鋸，財團和地主拚搶「頭過身就過」的土地利益，農民則陷入永世不得翻身的焦慮。國土計畫之亂，讓國土更加破碎，更禁不起極端氣候考驗。