經濟日報社論／美國真的解決債限問題了嗎？

6月初美國拜登總統簽署《2023年財政責任法》，結束過去數月因舉債上限逼近，造成政府可能無法正常運作的困擾。拜登為此還特別電視直播，宣稱兩黨預算協議避免了一場經濟危機。的確，根據白宮經濟顧問委員會評估，美國若處於債務違約邊緣，經濟成長率將減少0.3%，而債務長期無解更會對經濟造成6.1%的傷害。回應美債違約危機的解除，金融市場出現慶祝行情，世界宛如「船過水無痕」，一切活動似乎又回歸正常。

美債上限不再是大家需要關切的問題了嗎？還是市場短視，完全服膺「就長期而言，我們終究一死」的凱因斯名言，將鉅額美債留給後代來解決？我們要提醒，美國這次處理債務上限完全是妥協做法；僅暫時取消舉債上限，改以2025年重啟計算，並以十年削減特定支出1兆美元作為交代。這個號稱「財政責任」的妥協法案其實未解決政府結構性的預算赤字；明年美國大選，政客開出的支票只會累積更多債務。

目前美國政府的預算規劃無法永續下去。據白宮預算管理辦公室統計，聯邦政府預算赤字占GDP的平均比率，在新冠肺炎疫情爆發前的七年為3.5%，2020與2021年為13.6%，而預估2022至2028的七年竟為5.6%；疫情之後，政府預算赤字顯然已出現結構性改變。

另外白宮預算管理辦公室也預測，自今年起五年，美國聯邦政府預算赤字每年將高達1.6兆美元。可是國會剛通過的協議，每年卻僅刪減千億美元，這對彌補赤字缺口根本是杯水車薪。顯而易見地，2025年國會若要重設債務上限，其起跳金額將輕易超過34兆美元。

美國過去不是沒有嘗試要「平衡預算」。雷根總統強調落實減稅且能平衡預算的小政府，當時國會順勢通過兩次平衡預算法案。到了老布希與柯林頓總統，國會又陸續通過三次預算平衡法案，而終於在柯林頓總統的最後三年與小布希總統的第一年，美國做到會計帳的預算盈餘。不過自從進入21世紀後，美國人口老化，政經環境丕變，其中包括2008年的金融海嘯，執政者無所不能的心態竟將財政赤字快速累積出龐大國家債務；據統計，美國公債餘額占GDP比率從1980年的31%竟竄升至今年第1季的118%。

美國鉅額債務與聯準會調升利率已造成政府沉重的利息成本負擔，出現扭曲社會資源分配的無謂損失。根據國會預算辦公室預估，美國債務利息支出在2023年將高達6,630億美元，且往後還會繼續攀升；這使得未來十年政府付出的利息將超過10兆美元。依此推估，2050年美國債務利息將成為政府最大支出項目；除排擠國家政事支出，扭曲公共資源使用外，利息主要支付給富人，更惡化世代之間所得分配，成為社會不安定的因子。

有人認為不少美債為政府相關機構購入，社會大眾持有的債務並沒有那麼多。的確，今年1月美國政府機關與聯準會掌握高達6.9兆美元的政府債券。但這代表社會大眾仍持有24.5兆美元的公債，其中7.4兆美元是由外國政府或投資者購買。根據彼德森基金會預估，20年後社會大眾持有美債占GDP的比率仍將高達152%。美國人購買公債會排擠投資，而政府若把債務貨幣化，則會衝擊物價與金融市場的穩定。至於外國政府與投資人若對美債失去信心，更會加速去美元化，直接挑戰美元與美債價值的穩定。

美國目前雖然暫時解除債務違約的危機，卻沒有脫離困境。解決美債過多的最佳手段是經濟成長，並以時間換取減輕債務負擔的空間。

雖然美國面對日益惡化的社經結構與基礎建設，國會協議卻仍選擇明年要增加國防支出6.7%，而達8,860億美元。社會因此無從期待美國會有高經濟成長；在沒有債務上限後，今明兩年美國反會大量舉債。我們擔心快速累積美債會出現金融投資的「典範轉移」；市場在美債協議鬆口氣後，仍會面對「夕陽無限好，只是近黃昏」的挑戰。