經濟日報社論／擴大雜糧耕種 恐作繭自縛

農委會5月23日指出，俄烏戰爭造成國際糧食價格、運輸成本及供應數量等不確定性因素，以及氣候變遷對台灣長期依賴進口大豆、硬質玉米、高粱等雜糧供需及產業永續發展造成負面影響。為確保糧食安全及增加農民所得，農委會決議提高未來雜糧種植面積。不過，農委會固然有安全考量，但長期以來，這些雜糧的國內生產成本皆高於進口價格，且台灣耕地面積有限，應做更有效利用，因而農委會此決議恐不利未來我國經濟發展。

稻米及甘蔗為台灣剛光復時最重要的二項農作物，但在國民政府接收台灣後，許多獲得自耕農身分的小農戶以飼養禽畜為副業，導致雜糧種植面積於1961年達到45萬公頃的高峰。1966年後，因開放進口雜糧，使得農民生產雜糧意願逐年降低。一直到2013年農委會推動「調整耕作制度活化農地計畫」、2016年推動「大糧倉計劃」，以及2018年推動「對地綠色環境給付計畫」後，雜糧種植面積才由2012年的5.7萬公頃，增至去年的8萬公頃。

農委會從2013年起所推動的一系列計畫，使得稻田轉（契）作雜糧，有資格獲得下列五項，合計每年每公頃最多10萬元的補助：（1）農業環境基本給付，每次耕作措施每公頃5,000元，全年可申領二次；（2）綠色環境補貼計畫，對種植大豆及玉米的農地給予每公頃每期6萬元，高粱4.5萬元的補助；（3）租賃農地每公頃可獲1萬元補助；（4）耕種面積超過10公頃的農地，每公頃可獲5,000元的補助；（5）通過產銷履歷認證者，每公頃農地可獲1.5萬元補助。

近來農委會雖對雜糧生產大量補貼，但目前國內雜糧生產面積只有總耕地面積的10%，使得硬質玉米、高粱及大豆等三項雜糧的自給率呈現低迷狀態，自給率節節下降。國內生產成本遠高於進口價格是造成這些雜糧自給率偏低的主因;以2021年為例，國產硬質玉米每公斤生產成本16.27元，比美國玉米每公斤9.5元的進口價格高出71%。而國產大豆每公斤生產成本78.23元，比美國大豆每公斤18.5元的進口價格高出323%。至於國產高粱則因2020年以前，超過98%在金門種植，故農委會並未提供生產成本資料。而進口高粱主要由金酒公司透過標售方式取得，近來每公斤進口價格介於15至16元間。

為提高農民轉（契）作雜糧的誘因，政府對合乎一定品質的雜糧收成，會以高於進口價格的保證價格收購。例如，金酒公司近來以每公斤21元收購國產高粱。由於保證價格收購制度，加上契作雜糧可依耕地面積獲得各種補貼，使得近來農民種植硬質玉米仍有利可圖，但種植大豆則虧損。

農委會宣稱，為保障我國糧食安全及因應俄鳥戰爭造成雜糧價格的高漲，未來五年擬增加大豆5,700公頃、硬質玉米16,000公頃及高粱2,550公頃的種植面積，較目前種植面積分別增加169%、104%及133%。然而，我國目前雜糧自給率只有6.2%，且很長一段時間維持在此低水準，但除了偶而出現天災及人禍導致進口雜糧價格暴漲的問題外，並未出現真正的糧食安全問題。至於俄鳥戰爭造成雜糧價格高漲也只是一個短期現象。長期以來，國產雜糧不具有生產成本優勢，主因是占生產成本比率極高的人力及地租二項成本皆遠高於進口雜糧的生產國。由於此種長期結構因素無法在短期間逆轉，因而農委會未來五年的雜糧種植面積倍增計畫，無異於作繭自縛。