經濟日報社論／特別預算超編 破壞財政紀律

立法院通過「疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果」特別預算，這幾天民眾已開始忙著選擇最佳領取方式，俾能早日拿到普發的6,000元現金。惟由於這筆歲計剩餘（超徵稅收）的處理涉及特別預算的編製與審議，學界對蔡總統執政期間浮濫使用特別預算的不良紀錄，也同時提出強烈的質疑與批判。特別預算到底應「特別」到什麼程度？值得深究。

政府預算制度涵蓋總預算與調劑機制二部分，特別預算係後者之一，主要為增加政府預算的彈性功能，用於應付臨時、突發重大經濟、災變或戰爭等事件之緊急需求。預算法第83條明定，有國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事等情事之一時，行政院才得以提出特別預算。前三項皆性屬「緊急」或「突發」者，尚符編製特別預算的要件，但第四項則只模糊的強調「重大政事」，顯與特別預算之意旨不符，且易成為浮濫編列特別預算的漏洞。

回頭算一算，蔡總統上任迄今，已編列12項特別預算，包括前瞻計畫、國防採購、新冠肺炎防疫以及疫後強化韌性等，總金額高達2.7兆，已相當於一個總預算的規模。其實，歷任總統都曾提出特別預算，但像蔡總統這樣在七年內就把四種可編列特別預算的理由，全部「用滿用完」的例子，則從未見過。

執政者偏愛編列特別預算，主要在於它有幾項「特別」之處。法律上，特別預算之審議程序，係準用預算法關於總預算之嚴謹規定。但實務上，由於特別預算的提出時間大多很急迫，所以不論是預算的編製、審議甚或執行，常無法符合總預算相同之要求。這讓執政者擁有更大的行政權力操控資源、逃避監督，以遂其政治目的，故成為執政者爭相競用的手段，特別預算之「特別」，此為其一。

為減少這種制度漏洞造成的傷害，預算法應該將提出特別預算的要件嚴格地限縮在緊急事件上，亦即將「不定期或數年一次之重大政事」從條文中刪除。

特別預算編製前，程序上會先針對該事件特別立法，訂定一特別條例。此條例除規定該特別事項所需經費可以特別預算編列外，通常還會另訂該經費的上限與經費來源得以「移用以前年度歲計剩餘或舉借債務方式辦理」。近幾年政府債務增加幾乎皆來自特別預算，從而造成一邊（總預算）強調還債績效但一邊（特別預算）卻債務不斷增加的怪現象，破壞政府財務的穩定性，特別預算之「特別」，此為其二。

審計部是預算執行的監管考核機關，但以往的決算報告對於這類弊病，審計部大都只以「建議改善」方式處理，從未依職權施以嚴厲的彈劾、糾正或糾舉。能否確實矯正此一亂象，監察院制衡功能的強化與發揮便成了重要關鍵。

由於特別預算的財源多為舉債，為免牴觸預算法與公共債務法的規範，特別條例都會賦予特別預算得以排除某些相關條文之適用。其中，最常見的就是特別預算的經費使用，不受「融資性（歲計剩餘與舉債）收入不得用於經常性支出」以及「年度舉債額度不得超過該年度總預算及特別預算歲出總額合計數之15%」等二項限制，特別預算之「特別」，此為其三。

其實，這些排除規定都是違反財政紀律的行為。尤其是財政紀律法為防止特別預算過度破壞體制，已特地將前述年度舉債限制，放寬到只要符合「於特別條例施行期間之舉債額度合計數，不得超過該『期間』總預算及特別預算歲出總額合計數之15%」即可。換言之，這已是財政紀律法可容忍的底線，任何情況皆不得違背。但某些特別條例竟然連此一規定都可排除，如此，試問財政紀律法的尊嚴何在？