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經濟日報社論/從經貿角度解讀「台灣政策法」

從經貿角度解讀「台灣政策法」。報系資料照片
從經貿角度解讀「台灣政策法」。報系資料照片

美國參議院外交委員會日前審查通過「台灣政策法」。雖然草案文字有所調整,但未來還需通過參、眾兩院審查,同時白宮行政體系態度曖昧,能否完成立法、最終內容的刪改結果都有待觀察。各界爭議主要集中在政治及軍事部分,其實與經濟有關的條款意義同樣顯著,而且最終通過的可能性更高,值得注意。

整體觀察目前「台灣政策法」草案的性質與定位,首先是美國承諾的明文化及具體化,其次是涵蓋層面的全面性及深化。對於前者,反映出美國對台政策從可以無限上綱的戰略模糊,逐漸縮小模糊空間,擴大戰略清晰範圍的走向;目前草案條款可謂是模糊極小化、清晰極大化的架構,幾乎只剩下是否出兵一事還有模糊空間(但拜登上周的訪談再度壓縮這個模糊性)。當然最終若是完成立法,可能涉及政治性承認、名稱等條款會消失或淡化,不過「戰略模糊」概念出現質變的發展已成定局。

對於涵蓋層面的全面性,「台灣政策法」草案除政治軍事條款外,還包含了對抗經濟脅迫、推動參與國際組織及美洲開發銀行、洽簽台美貿易協定、參加IPEF等。最特別是在雙方人才交流的深入化,草案框列具體預算(首年2,900萬美元,爾後每年2,300萬),要求美國政府成立「台灣學人計畫」(Taiwan Fellowship Program),派遣美國官員來台學習華語後,要安排讓這些「台灣學人」進入台灣政府或相關機構實習一年,以擴大雙方的了解及互動。這種「進入體制」的合作安排,是深化的具體展現。草案還要求台美合作推動成立中方「孔子學院」的替代選擇。

回到經濟領域。首先「台灣政策法」草案在立法理由部分花了不少段落說明台灣是美國經濟及關鍵供應鏈的重要夥伴,提及台灣開放美牛、美豬的改革,重申台美「經濟繁榮夥伴對話」(EPPD)及TIFA的重要性,甚至指出提升與台灣經濟合作攸關美國國家安全。這些說明雖然沒有直接的規範意義,但具體的將過去只會出現在國務院推文、智庫評論、學者分析的重要性,呈現於法案中,同時也將EPPD這些機制用法條產生常態化、體制化的效果。

再者,法案認同沒有台灣的印太經濟架構(IPEF),有損於美國追求之目的,因此應透過TIFA推動台美貿易協定,同時推動台灣接觸、參與IPEF,以及將台灣加入印太加速通關合作計畫。基於權力分立,這些「國會意見(Sense) 」並無實質拘束力,最終是否以及如何推動決定權在白宮,不過最少讓台灣在溝通遊說美國各界時,有了絕佳的佐證基礎。

另一個跟經濟有關的創意,則是授權國務院推動台灣加入「泛美開發銀行」(IADB)的「非借款成員」(non-borrowing membership,亦即援助國)。泛美開發銀行跟亞洲開發銀行(ADB)類似,是美國所主導(總部設於華府),推動拉丁美洲基建、財政、永續發展的多邊機構。目前48個成員國中,美、加、日、韓、中及16個歐洲國家為非借款成員。中國雖為泛美開發銀行成員,但美國主導性很強,不過美國後院的中南美各國,近年對美國的態度落差很大,部分國家反美情緒高漲,此案的支持度還有待觀察。美國此舉已經是近年來最具體協助台灣參與國際組織的承諾。最後,法案也要求國務院提出對策,協助因支持台灣而受到經濟脅迫的第三國予以因應。

繼川普時代通過的台北法案及美國旅行法,本次台灣政策法除維持既有承諾外,最大特徵在牛肉更具體。然而本案有不少爭議條款,加上美國11月即將舉行國會改選,因而最終通過的內容仍在未定之天。以目前趨勢來看,美方未來還會繼續出現「減模糊、增清晰」的作為,剩下的問題,就是台灣及北京要如何接球回應了。

美國經濟 國務院 白宮

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