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經濟日報社論/印太經濟架構的挑戰和台灣隱憂

美國總統拜登(中)、日相岸田文雄(左)與印度總理莫迪23日參加IPEF啟動儀式。路透
美國總統拜登(中)、日相岸田文雄(左)與印度總理莫迪23日參加IPEF啟動儀式。路透

美國昨天啟動的「印太經濟架構」果然未包含台灣。失望難免,但從更大的格局來看,美國若願意認真重返印太經濟發展,對台灣與各國都有利;關鍵在台灣能否把握機會。

印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework)簡稱IPEF,包含了數位及傳統貿易的公平及韌性、供應鏈韌性、基礎建設及乾淨能源以及勞工標準與反貪腐等四大面向。IPEF是美國整體「印太戰略」下的經貿布局,也是美國政治氛圍不支持重返CPTPP的情況下所推出的替代方案,因而沒有納入各國所熟悉的關稅減免、投資自由化等所謂市場開放項目。另一方面,固然美國印太戰略及IPEF本身都無抗中字眼,然而其屬於美、中進行戰略競爭的一部分,也是本區域各國甚至北京一致的理解。

這個性質,讓IPEF未來面對不少挑戰。昨天在東京舉辦的啟動典禮,連美國在內,共有日本、韓國、澳洲、汶萊、印度、印尼、馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、新加坡、泰國及越南等13個創始成員參加,聲勢確實浩大,也凸顯出日本是共同主導者的地位。不過仔細觀察,東協的印尼、馬來西亞、菲律賓及汶萊,是由部長代替國家領導人出席,已有降低層級保留彈性的感覺,同時各國領導人在致詞時,用明示暗示的方法強調了三個IPEF的原則與精神,第一是互惠性(也就是不能只有美日觀點);第二是彈性,不能因此反而對經濟階段不同的國家造成發展上的障礙;第三是包容性,不應淪為圍堵特定國家的工具,也不應妨礙各國參與其他合作機制。

對於前二者,如何在創造互惠並因發展階段不同而給予彈性之餘,又能相容於美國原始設計追求的21世紀新經貿秩序,將是IPEF的第一個挑戰。特別是不少東協國家及印度的經濟政策,都很看重出口擴張效果,IPEF沒有市場開放優惠,如何達成符合各國期待的「互惠」程度,恐怕需要不少創意。第二個挑戰,來自美中對抗背景下,美國如何有效說服大家IPEF是互惠互利的區域政策,淡化抗中疑慮。由於這些挑戰需要IPEF在結構及參與方式上彈性的極大化,或許是其稱為「架構」而非「協定」的原因。

各國出席會議給面子之餘,把條件講得如此明白,反映出美國「離去再重返」後,印太區域經濟及科技力量朝向多極化發展的新現實。IPEF要成功並不輕鬆,需要更多的資源承諾及創意。從大國競爭壓力的角度觀察,若能迫使美國更加認真投入、更加嚴肅看待多極現實,對各國及台灣而言絕非壞事。

IPEF本身困難重重起步已有挑戰,加上各國期待極力淡化美中對抗的性質,看起來是台灣未受邀成為創始成員的主因。美國透過談判代表戴琪、國安顧問蘇利文做出無關台美經貿互動的保證,加上在其他如台海穩定、協助台灣等議題上,美國依然維持全力支持的立場,因此不必擔憂台美關係生變。

展望未來,IPEF的優點也來自其組織的彈性,所謂「參與」可能跟CPTPP等嚴謹的入會程序有極大的不同。以台灣的國際處境,沒有受邀出席開幕酒會早已是日常;未來幾百場的大小會議,台灣能否實際參與,才是關鍵。若國人對升溫的台美關係有信心,未來實質參與的作法能發揮創意及彈性,台灣與IPEF的距離並不遠,但也有二個隱憂。第一,政府是否有因應變化萬千的局勢、以創意創造空間的能量?第二,政府是否有在國內政治現實環境中向產業及國人說清楚局勢及意義,建立共識的能力?這些是美國和日本幫不上忙的問題,台灣要自己加油。

美國 馬來西亞 IPEF 東協 台美關係 國安

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