聯合報社論／從三個面向初探拜登外交政策

美國總統拜登上任後，全球都在關注其外交政策。白宮最近公布「中期國家安全戰略指南」，作為年底「國家安全戰略」發布前的暫行指導；同日，國務卿布林肯也首度發表外交政策演說。兩者加總起來，可看出其中三點意義。

首先，儘管拜登不肯承認，但承繼川普的部分超乎預期的多。這雖讓期待他大破大立的人感到失望，然而，國際結構已發生變化，現實上只能邊走邊調，不可能回到歐巴馬時期。例如，川普標舉印太戰略，拜登沿用同一措辭，並迅即舉行美、印、日、澳外長的「四方安全」對話會議，一掃四方安全對話將被廢置的傳言。

拜登的南海政策，與川普也幾無不同，且執行的力道超乎想像。拜登除派「羅斯福號」航艦打擊群例行性進入南海，以確保「航行自由」，並與「尼米茲號」航艦打擊群在南海會師進行聯合演習。拜登政府更稱，「羅素號」驅逐艦日前航行南海，是依照聯合國國際法海洋公約，旨在挑戰台灣、中國與越南對該地區的航行限制。

話說回來，拜登在做法上顯有不同，他拋棄川普「唯美獨尊」的單邊主義，改採多邊主義與盟國協調。「中期指南」中明示，美國將與其他國家共同制定新的全球規範和協議，促進利益並反映價值觀。這是美國外交的傳統做法，拜登說「美國回來了」（America is Back），意即在此。

其次，拜登的外交也更強調對內，包括國家安全顧問蘇利文和國務卿布林肯都強調一般人的外交政策，是中產階級的外交政策，官員必須解釋外交政策為何對普通美國人很重要。拜登深知，川普至今還受到許多人支持，原因在他們對他的外交政策「有感」，歐巴馬政府的政策有時則使美國普通百姓失望。例如在自由貿易方面，民主黨顯未深入了解哪些人受到影響，以及要如何解決他們的痛苦。

因此，拜登在貿易與高科技方面將繼續對中國強硬，諸如是否重新加入ＣＰＴＰＰ，則寧可延到國內準備好再說。但過分重視內部效應，也有後遺症。拜登政府一方面誇大中國在高科技與經濟上的成就，來刺激美國國內改革；另一方面則企圖利用恐中的共識，讓自己的人事或法案在國會過關。然而，誇大中國的能力與企圖，會把想像的敵人變成真正的敵人：其一，中國也會加強對美國的敵意；其二，共和黨將以中國為藉口攻擊拜登的政策軟弱。

第三，拜登希望把外交力量集中在亞太，尤其以中國為重點。布林肯描述了拜登政府外交政策的八個優先事項，唯一單獨標舉的國家就是中國。據外電報導，布林肯和國防部長奧斯丁本月計畫訪問日、韓，將與兩國的外交和國防首長進行「二加二」會談。這是拜登政府高層首長首度出訪，特別選擇日韓，顯示美國對亞太地區的重視。

在兩岸方面，拜登的「中期指南」明確指出，美國將繼續支持台灣這個關鍵的經濟與安全夥伴。布林肯則稱，美中關係會在「該競爭時競爭、能合作時合作、必須敵對時敵對」。「中期指南」也說，和北京進行務實、以結果為導向的外交，並致力於減少誤解與誤判風險。美國也歡迎中國政府在氣候變遷、全球健康安全、軍備控制與核武不擴散等議題合作；意即，美中之間是「既競爭亦合作」關係。

拜登就任不到六周，未來還有很多變化的可能，值得後續觀察。但他的外交政策這三個特點：延續川普政策但改變做法、更重視國內效應、以中國為主要競爭對手但不排除合作，應該是不變的方向。