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經濟日報社論/彈性管理國債 財政金融雙贏

每年秋天起是立法院審查中央政府預算的季節,財政部量出為入的舉債措施便會廣被討論,社會尤其關心國家舉債是否超越《公共債務法》規定的上限。以明年預算為例,政府預估公債離上限還有1.5兆元的空間,大家便如釋重負地把焦點轉移至支出面上了。即便國家債務如溫水煮青蛙般的累積,然而只要不太逼近舉債限額,便鮮有人關心國債管理。就在這樣得過且過的心態下,社會負擔了龐大的融資成本,單是明年就高達1,076億元。

財政部是時候該好好思考如何融資國家債務。政府過去採取保守的債務管理有其歷史背景,但現在國家債務已累積到國內生產毛額的三成以上,妥適管理變得非常重要。政府如積極考慮搭配發行長短天期債券,不僅能節約融資成本,更可建立金融界迫切需要的利率期限結構。國庫管理與金融發展存在密不可分的關係,不應僅限於租稅及公股行庫管理,讓金融商品訂價有所本才更重要。

政府債務的天期管理需要跟上先進國家的腳步,以美國為例,10月份國庫券流通數量占中央政府債券比率高達24%。以過去十年平均值計算,這項比率仍有22%。但是在台灣,政府債務管理保守,將國庫券發行限縮在「調節國庫收支」,10月底這項比率就只有區區的1%。

如果財政部能按美國發債天期比率調整我國債券發行,必可省下大量的舉債成本。在美國,3個月期國庫券與10年期公債利差,10月份為0.7個百分點,而過去十年的平均值更高達1.7個百分點。在台灣,目前類似的利差為0.1個百分點多,但過去十年的平均值則近0.8個百分點。以政府明年要舉的新債為例,假設能以美國的比率進行融資,即便是目前的低利差,每年仍能節省1.2億元。若以十年平均值計算,更可省下7.2億元。如果政府把明年超過6兆元的國債全部調整發行比率,以歷史利差推算,竟可省下近96億元的成本。

財政部若能改變傳統國債管理,結局是社會全贏。除了財政部可以降低融資成本,中央銀行也能增加國庫券買賣,靈活進行公開市場操作;金管會終於能讓畸形的類貨幣市場型基金退場,重新建立貨幣市場共同基金,提供社會彈性運用資金管道;投資銀行在有了基礎利率期限結構後,則可以加速推動金融產品創新,有效協助金融及產業界的風險管理。

財政部要改變管理國債方式需要修法,但這並非難以跨越的門檻。《公共債務法》過去依發行天期區分計算限額的概念需要調整,並有必要重新設定總額比率限制。已有50年歷史的《國庫法》也需要修正國庫券發行原因,除調節國庫收支外,可增列「為靈活資金運用、降低融資成本之必要發行」。

另外,1年期以下融資的《國庫券及短期借款條例》與1年期以上建設及特別預算借款的《中央政府建設公債及借款條例》也可以整併成《中央政府公債融資及借款條例》,強調彈性運用長短期融資來源,以降低政府長期舉債成本。

國家債務已到必須正視該如何融資的時候。在舉債限額條件下,以最低預期融資成本來滿足政府施政需要,才是財政部國庫管理的終極目標。為達成此項任務,財政部需要與中央銀行、主計總處及國發會充分合作,適時搭配發行不同天期比率的債券。財政部若能有效調整長短天期債務結構,每年將可省下鉅額利息支出,這對捉襟見肘的政府財政助益甚大。更重要的是,國庫管理政策適時調整,不僅有利央行貨幣政策操作,更能健全並促進台灣整體金融市場的發展。我們籲請財政部即刻研究國家債務管理變革並落實推動,以創造財政金融全贏的新局面。

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