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經濟日報社論/美亮FTA底牌 台灣如何接招?

新冠肺炎疫情席捲全世界,對全球經濟帶來強烈衝擊。然而美中霸權角力,卻沒有因為疫情而暫停,為了反制中國在國際上打壓台灣,「台灣友邦國際保護及加強倡議法案」(台北法案)3月4日在美國眾議院以零反對票通過;3月11日參議院認可眾議院版本,完成國會立法。這項法案在去年10月參議院通過的版本,具體提及台美自由貿易協定(FTA),但是走完眾議院審查,FTA的文字消失,這究竟代表美國國會何種心態,值得我們探討。

台北法案從去年5月參議員提案,參議院與眾議院先後通過後,因為參眾議院版本不同,最後再送參議院追認為最終版。

在這個長達十個月的審查過程中,出現過三個版本,不同版本意味著美國國內不同勢力對台美FTA的不同態度。

最早的議員提案版,並沒有提到台美FTA。當時美國國會因台灣連續失去邦交國而感到緊張,因此法案排上了參議院外交委員會。在委員會審議期中,太平洋島國索羅門群島、吉里巴斯又與我國斷交,這兩國對於美國的印太戰略極為重要,美國副總統彭斯甚至親自打電話遊說索國總理,但最後索國還是投入中國懷抱。此事令美國國會極為憤慨,委員會因而通過對台美FTA極為有利版本。

委員會版有一條款為「對台灣貿易談判的國會意見」。內文大意為美國應該展開與台灣的貿易談判,並且以達成能保障勞工、有利出口的「自由貿易協定」為目標。雖然這一條款只是國會意見,不是強制性法律,但是美國國會向來對於美國貿易代表署(USTR)有影響力,此一條款的出現,勢必逼著USTR將台美FTA列入重要工作。

參議院外交委員會版本順利通過表決,送至眾議院之後,也順利通過眾議院外交委員會審查,但因為內有FTA條文,因此再送負責稅收、貿易等事務的眾議院籌款委員會。但這一委員會大幅修正既有的台美FTA條文。

籌款委員會首先將條款名稱改為「對台灣貿易與經濟關係的國會意見」。拿走了貿易談判的文字,算是籌款委員會的下馬威,表示美國沒有一定要跟台灣貿易談判。條款下有三條文,分別表示三種意涵:條件、支持、承諾。

第一條文說,「美台之間有強健的經濟夥伴關係,美國是台灣第二大貿易夥伴,台灣為美國第11大貿易夥伴,並且是關鍵的美國農產品出口對象」。此一條文的言外之意是,台灣對於美國的貿易貢獻,只是中等程度的排名11,台美FTA有益美國的關鍵是農產品出口,大幅度開放美國農產品進口(包括美豬)是美國國會提出的FTA條件。

第二條文說,「強大的美台經濟關係,對於促進雙方的就業與經濟成長都能帶來正面的刺激效果」。美國政治版圖中,重視工會選票的民主黨,向來對所有FTA都不感興趣。但民主黨掌控的眾議院,通過此條文是明顯呼應去年底161位跨黨派眾議員給USTR的公開信(呼籲美台FTA將為美國創造就業),並且將背書層級提升到整個眾議院。

日後台美FTA就算達成談判,其結果也是要各自送回國會審議,連不喜歡FTA的民主黨都明言「台美FTA有助美國就業與經濟」,這是國會的全面支持宣言。

第三條文說,「USTR必須與國會協商,尋找機會來強化美台雙邊貿易經濟關係」。這句話是國會對台美FTA的承諾。在參議院的版本中,條文是「美國政府」必須與台灣談FTA,但眾議院版本指名道姓USTR,換句話說,若是台灣達成了國會條件,美國還不跟台灣談FTA,那USTR就是國會要找麻煩的對象。

台北法案中關於台美FTA的條文變化,可以看到從參眾議院外交委員會,也就是從美國外交國安角度來看,台美勢必要簽FTA,但是從眾議院籌款委員會的修正條文(也是最終版)來看,從貿易利益來考量,台灣必須大幅開放美國農產品,才會有台美FTA。

美國國會已經亮出底牌了,台灣要怎麼接招?

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