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經濟日報社論/銀行大到不能倒 增提資本必要性

2019-07-21 23:21經濟日報 經濟日報社論

金管會日前發布五家銀行為國內系統性重要銀行(D-SIBs),分別是合作金庫、台北富邦、國泰世華、兆豐與中國信託銀行。2008年金融海嘯,許多大銀行成為震央與重災區,後來的相關研究發現,這些大銀行一旦出事,容易引爆系統性風險,政府要用大筆納稅人的錢來紓困,因而國際清算銀行(BIS)在制定巴賽爾協定Ⅲ時,在資本適足率這部分做了一些重大改革。其中一項,即是各國金融管理單位要列出系統性重要銀行,解決金融機構「大到不能倒」的問題。

這些被金管會列入D-SIBs的銀行,首先在資本適足率部分會被要求增加提列4%資本,其中緩衝資本為2%,內部管理資本為2%,也就是由原來法規上的最低10.5%,調升到14.5%,可以在未來四年內完成;第二項要求是要申報經營危機應變措施。就前項而言,上述這五家銀行在2019年第1季的資本適足率分別為13.32%、14.46%、15.15%、14.16%與15.44%,即其中有兩家銀行的資本適足率已超過14.5%,有兩家接近14.5%,另一家則有增資的壓力。

我們支持金管會公布國內系統性重要銀行的作法。先不論各銀行是否被選為D-SIBs,過去在台灣,只要一有銀行出事,政府為保障存款人的利益,一律伸出援手救助。例如在2008年金融海嘯時,為了防止銀行發生擠兌,當時金管會就宣布無限額度的存款保險

因此,若在金融危機發生時,政府會對銀行紓困相救,平時政府當然也可以要求銀行多提列資本,特別是規模較大的銀行,意即一旦這些大銀行出現危機時,在政府的保護傘下,需要政府投入更多協助,多提列一些資本也是合理的。

然而在執行這些作法的過程中,我們期盼金管會應多說明所謂銀行「內部管理資本」的涵義。原因是巴賽爾協定Ⅲ中似乎並沒有內部管理資本的定義,我們認為內部管理資本的提出,有相當的正面意義,符合以風險為基礎的監理發展趨勢。但內部管理資本不應是一體適用,當D-SIBs承作更多高系統性風險的業務,就應該相對應多提列資本。

一般談到D-SIBs,多偏重於「大到不能倒」的問題,但金融海嘯發生後,國際清算銀行發現,銀行還有「太多聯繫以致不能讓它倒」(Too connected to fail,TCTF)的問題,意思是當一家銀行發行太多金融債券,除了存在以短支長、承擔利率風險之外,也表示這家銀行與許多金融機構密切往來,依靠金融批發市場的融資經營業務。因而這家銀行一旦出事,持有其發行金融債券的債權銀行也會受到牽連,並造成金融市場的大幅波動。例如,今年5月中國大陸傳出包商銀行被接管的消息後,包商銀行發行的金融債券立刻成為被拋售對象,造成當地市場利率大幅波動。所以,凡是會產生太多聯繫的業務,就屬於高系統性風險的業務,這類銀行的內部管理資本應該比較高。

又例如,承做店頭衍生性商品、市占率較高的銀行,且承做客戶不是以避險為目的,表明這類銀行從事承擔較高系統風險的業務,也應提列較高的內部管理資本。在金融海嘯後,研究發現,以歐美為主的店頭衍生性金融商品,設計過於複雜及高度客製化,如房產抵押證券,市場透明度低,產生難以掌握的交易對手信用風險;此類商品違約時,市占率高的銀行立刻面臨巨大風險,再傳導到整個金融市場,進而產生金融危機。所以在2009年9月舉行的20國集團(G20)匹茲堡會議,認為店頭衍生性金融商品也是引發全體金融系統性風險主因之一,金管會對於這類業務也應歸納其系統性風險程度。

以上說明都在凸顯每家銀行的內部管理資本不同,應該隨著經營不同程度的系統性風險業務而調整,金管會可歸類已有的系統性風險業務,並列出其系統性風險程度,如此各個D-SIBs應提列的內部管理資本就可一目了然,也符合以風險為基礎的資本監理制度精神。

金融海嘯金管會信用保險

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