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聯合報社論/親愛的,問題不在修憲,而在行憲!

2019-05-09 23:55聯合報 聯合報社論

前總統馬英九對憲政體制提出修正建議,主張將現行體制由雙首長制改為「對國會負責的總...
前總統馬英九對憲政體制提出修正建議,主張將現行體制由雙首長制改為「對國會負責的總統制」。 圖/聯合報系資料照片
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前總統馬英九日前在一場研討會裡主張,將我國現行體制由雙首長制改為「對國會負責的總統制」,把行政院併到總統府底下。無獨有偶,行政院前院長賴清德今年初也曾主張應該讓「立委入閣」,使行政與民意接軌,讓憲政體制往內閣制靠攏。藍綠政黨菁英都對現行憲政體制有意見,問題是:修憲能解決問題嗎?

從民國八十年到九十三年,中華民國歷經七次修憲,大約平均兩年一次。修憲的品質如何,如今已漸見是非。總統改為直選但行政權仍在行政院,採「雙首長制」卻缺乏對職權的明確分工,國會席次減半造成代表性不足及議事效能低落,缺乏配套的精省造成中央與地方職權紊亂等,在在皆為人詬病。憲法「越修越糟」,幾已是定論。

換個角度看,在修憲高門檻的限制下,如果要修憲成功,就必須獲得不同黨派支持。如此一來,歷次修憲幾不免流於兩種結果:一是為了呼應時事議題而流於民粹,二是過程中不斷妥協變成大雜燴。馬英九和賴清德都曾是參與修憲的要角,對於這樣的背景,豈會不知?一旦啟動修憲,更大的可能,就是重蹈覆轍罷了。

進一步看,馬英九或賴清德的修憲主張,都是從自己的視角看憲政問題。馬英九當了八年總統,所以認為行政權和沒有民意基礎的行政院長分享,無法直接面對民意。賴清德則剛面臨敗選而卸任閣揆,感於官僚體制與民意脫節,因此主張向內閣制靠攏,加強行政院的民意基礎和政策正當性。從解決「自己遇到的問題」看,雖不能算錯;但從宏觀的憲政視野看,則犯了本位主義的毛病。

真正的答案,就在「憲法是死的,憲政是成長的」這句老話。全球民主國家的制度設計其實相當類似,但各國發展出來的民主模式卻各不相同。經由憲政慣例、大法官釋憲、合乎憲法精神的立法和修法等,同樣能達到鞏固民主的目的,未必需要動輒修憲。而台灣目前體制上的許多重大窒礙,許多恰恰是「行憲」而非「修憲」的問題。

最具體的例子,是首次政黨輪替後,陳水扁總統堅持組成少數政府,因此引發了行政權與立法權互相拉扯推諉,使得雙首長制的「換軌」機制蕩然無存。當時陳水扁若願意任命國會多數支持者出任行政院長,焉有後來的憲政體制紊亂?

至於立法者對憲法的漠視,例子更是不勝枚舉。蔡英文執政後,許多以「轉型正義」為由推動的立法,其實違反法治國家的基本精神,且大法官還怠忽職守拒絕釋憲至今。這就純然是政治問題,而不是憲法問題了。

更近的例子,是立法院正在審議的《考試院組織法》和《兩岸人民關係條例》修法。前者,意圖藉由修法架空考試院的憲法職權;後者,則將「兩岸政治協議」的簽訂門檻訂得比修憲還高。考試院是否應該存在,兩岸是否應簽訂政治協議,都有討論空間;但民進黨的思維,卻完全混淆憲法和法律的位階關係。若執政者的基本心態就是漠視憲法、漠視法治,再怎麼修憲,也拘束不了他。

因此,馬英九和賴清德提出的修憲「藥方」,嚴格來說,都只是頭痛醫頭、腳痛醫腳。如馬英九所說的「總統向國會負責」,實際上,在總統制國家,總統代表的行政權和立法權是分立而制衡的;兩者合一後,總統制分權制衡的效果何在?賴清德要求立委兼任閣員,是向內閣制靠攏,等於更強化內閣民意基礎,甚至可和總統抗衡。如此,是在解決扞格還是製造扞格?

台灣當前最大的問題,其實不在修改憲政體制,而在各部門要服膺憲法和民主法治精神好好「行憲」。如果掌權者或實力人物都只著眼於黨派私利,根本沒有遵憲、行憲的意識,不論憲法怎麼改,運作上還是會偏離軌道。

修憲行政院馬英九賴清德陳水扁

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