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聯合報社論/蔡政府一堂危機處理的必修課

2018-02-14 00:25聯合報 聯合報社論

M503航路事件,造成兩岸關係更緊繃;圖為金門縣府日前緊急協調春節加班機輸運。 ...
M503航路事件,造成兩岸關係更緊繃;圖為金門縣府日前緊急協調春節加班機輸運。 圖/聯合報系資料照片
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蔡政府在中共軍機繞台、M503航路與兩岸春節加班機爭議等兩岸重大事件處理上,處處暴露出決策草率的難堪,其間許多政治操作甚至深化社會對立氛圍,民意支持度下滑實為必然。

平心而論,這些重大事件均非驟然發生或不可預期;但蔡政府屢屢採取左支右絀甚至自傷的因應方式,且一味堅持其錯誤決策的意志力,讓民眾備感無奈。更令人擔心的是,隨著年底九合一選舉逼近,民進黨或親綠政治人物基於「政治正確」考量,難保不會藉由操作兩岸關係與國家認同議題,轉移選民對政府施政的不滿,並收割個人政治利益。

在近代國際政治史上,領導人在內外交逼、民意支持度下滑的情況下,做出極困難決定的案例不少。前美國總統約翰.甘迺迪在一九六二年十月古巴飛彈危機中做出正確的決策,讓危機平和落幕,即是經典案例。任何成功的危機處理,絕非可從單一角度窺得其堂奧,根據國際外交關係權威艾立森(Graham Allison)與澤里科(Philip Zelikow)的分析,古巴飛彈危機有三種政府決策的觀察視角:

首先,必須認清對手未必會有自己假想的理性行為。原因是,決策者並非時時以利害得失為單一考量,往往也受國家尊嚴、個人意志與競爭心理的驅使。甘迺迪在危機發生前,認為蘇聯不會輕易挑釁,即是誤判。對蘇聯領導人赫魯雪夫而言,對美挑釁可以取得談判籌碼、獲得軍事效益,並展現蘇聯的傲氣。再加上軍事單位的促成,及轉移國內對經濟惡化注意力的考量下,在古巴部署飛彈便成為赫魯雪夫精心策劃的選擇。

第二,參與決策過程的部門機構為何,其組織的標準作業程序對決策是加分或減分?第三,參與制定重大決策者的個性、政治角力評估,如何對政策產生影響?

尤其,美國在前一年四月的豬玀灣事件苦吞敗績後,甘迺迪聲望嚴重受挫,軍方等鷹派官員與政治人物對他多有不滿。而民意支持度下滑,更令後續的國會期中選舉選情變得嚴峻,在在加深甘迺迪決策的難度。但為避免重蹈豬玀灣事件時因不同意見者噤聲導致決策偏失的覆轍,這次,甘迺迪讓來自聯邦調查局與中情局兩大情資體系、白宮內部、軍方與蘇聯專家等各方的看法進行辯論,從不同的角度相互競爭,使情資蒐集與情境分析更加完整。其間,決策小組鷹、鴿兩派立場鮮明,要採納哪一方的意見,及後續的政治後果如何,在在考驗甘迺迪的政治智慧。

事後看來,甘迺迪將各方的建議去蕪存菁後,果斷地做出讓美蘇雙方都有台階下的決定。亦即,先強硬封鎖古巴,並要求蘇聯移除飛彈,卻技術性地未設下移除時限。如此一來,美國利益無損,蘇聯也得以保存顏面,成為古巴飛彈危機平和落幕的關鍵。那年十一月危機結束後,甘迺迪的民意支持度即升高至七四%。

與古巴飛彈危機事出突然、決策時間緊迫相比,蔡政府處理兩岸關係的時間顯有更多餘裕。但是,蔡政府卻落入「理性期待」的圈套,既認為中國應該認知武力犯台不符合其利益,又覺得若爆發事端美國定會前來救援台灣,而渾然無視兩岸軍力與國際影響力懸殊的事實。以目前情況看來,國安局與陸委會等情資及智庫單位既無法提供高水準的情資分析,就連是否達到誠實與正確的要求,也頗令人存疑。更遑論,蔡政府總是抱著親信人士的小圈子不放,仰賴同溫層的大腦做成決策,自然欠缺周全,難做出不損及台灣利益、且讓兩岸都有台階下的夢幻決策。

簡言之,在政治壓力極大、雙方關係緊張的情況下,政府須懂得向成功的危機處理案例取經,更有智慧地處理兩岸關係。否則,蔡政府與民進黨全面執政的歷史定位,恐非只是造成兩岸「彼長我消」的局面可以帶過。

甘迺迪古巴飛彈

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