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聯合/崩壞的五權分立,倒退的民主政治

2017-05-20 04:07聯合報 聯合報社論

蔡英文總統去年就職演說有一段結語令人印象深刻:「民主會倒退,民主也會前進。今天,...
蔡英文總統去年就職演說有一段結語令人印象深刻:「民主會倒退,民主也會前進。今天,我站在這裡,就是要告訴大家,倒退不是我們的選項。」圖為去年5月20日第十四任總統副總統就職典禮,總統交接儀式時,民眾紛紛拿手機錄影。 聯合報系資料照片 記者楊萬雲/攝影
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蔡英文總統去年就職演說有一段結語令人印象深刻:「民主會倒退,民主也會前進。今天,我站在這裡,就是要告訴大家,倒退不是我們的選項。」證諸她執政一年的作為:總統不斷擴權,體制外機關增生,五權界線紛亂,民主程序遭到漠視,回看這段話,顯得何其諷刺!

民主國家無論採取總統制或內閣制,其基本的精神就是分權和制衡。蔡英文執政後,仗恃著「新民意」擴張權力作為,彷彿國家盡在她手中,導致五權分立精神的蕩然無存。整個政壇因懾於她的高人氣和高姿態,對此竟怯懦無聲,只能聽任擺布。

一年來,國家體制的混亂及民主的倒退,可從幾方面觀察。第一,總統變相指揮行政和立法,且藉機無限擴張「黨意」。有別於馬英九執政時因「馬王心結」而叫不動立法院,蔡英文透過定位不明的「執政決策協調會議」,把閣揆林全矮化為執行長,更將立法院變成總統的橡皮圖章。掌握多數席次的民進黨立院黨團,自甘扮演總統的馬前卒,渾然忘卻自己的民意代表角色;無論法案爭議多大,只要上面一聲令下,立院黨團使命必達,使立法權橫遭閹割。

「執政決策協調會議」的奇特組成,不僅混淆了權力分立的界限,更把「黨的利益」公然混進了「國家的利益」之中。而且,由於會議從未作成正式紀錄,誰該為決策負責則無從追究。正由於黨、政意見混為一談,行政、立法成為「一貫作業」,諸如《不當黨產條例》之類罔顧法理的法案,屢屢輕率過關。《轉型正義條例》草案也如出一轍,完全從黨的利益觀點出發,而缺乏國家格局的著眼。

第二,執政黨為了擴張權力,不惜在體制上四處鑿洞,破壞政府體制及文官專業。以《中央行政機關組織基準法》的修法為例,將原本限定由文官擔任的三級機關首長改為政務、常務並行,只是為了方便主政者染指這些機關,不惜破壞文官的中立和專業。以《保防法》和《資通安全法》的制訂為例,更是大開時代倒車,竟規定政府可以調查、偵防民間團體或企業。其作法,一味模仿威權時代的統治手法,毫無民主理念可言。

第三,執政者一再增設體制外機構,排擠及干擾既有政府機構之職權,並破壞權責相符的政治倫理。例如,總統府成立了「年金改革委員會」和「司法改革委員會」,前者直接襲奪了考試院對國家文官政策的決定權,後者則肆意侵犯了司法獨立,並間接羞辱了司法人員的尊嚴。

由於其「體制外」的設計,主政者很容易賦與高度政治性的任務,便於通過由總統意志引導的政策;然而,俟政策付諸實施時,其後果卻要原本體制內的機構來承擔。如此一來,決策者不需負責,非決策者反而要負起責任,這豈符合民主政治的責任倫理?

第四,決策過程獨斷獨行,對於不同意見視若無睹。以一例一休修法及年金改革為例,不僅事關廣大人民的權益,也牽動生產、消費、工作倫理的不同面向,對台灣經濟具有長期的影響。然而在決策過程中,主事者幾乎全無傾聽外界意見的意願,只求強行過關。即使勉強舉辦幾場公聽會,也都敷衍了事,無意打開耳朵和心胸。同樣的情況,在前瞻基礎建設計畫的大餅分配中,更只見黨派私心,傲慢心態暴露無遺。

蔡政府之所以視五權分立如無物,或許是基於求功心切,想要盡快拿出政績;然更讓人擔心的,也許只是為了鞏固自己的權力,遂行自己的功業。但無論如何,從人民和體制的角度觀察,就只見「權力的傲慢」和「民主的倒退」。只要看看最近美國司法如何檢驗川普,民眾就知道台灣哪些體制已遭癱瘓。

蔡英文決策協調會議設計

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